2024年6月28日，十四届全国人大常委会第十次会议表决通过《中华人民共和国农村集体经济组织法》，自2025年5月1日起施行。农村集体经济组织终于迎来了自己的专门法，是中国改革史、宪法制度发展史上的里程碑事件！本文从六个方面对《农村集体经济组织法》主要内容进行解读。

特别法人的特别之处

农村集体经济组织肩负着重大的经济、社会和政治任务，是《民法典》规定的特别法人，其“特别”之处在于：

以土地集体所有为基础。农村集体经济组织是在社会主义改造时期以农民集体土地所有权为基础建立起来的。集体所有是公有制下的抽象概念，在法律层面需要有一个主体担任土地所有权的承载者，重任落到了农村集体经济组织身上。代表成员集体行使所有权是农村集体经济组织的历史使命，也是《民法典》和《农村集体经济组织法》赋予其的法定职责，是其建立、存续并将长期持续发展的最根本基础，也是农村集体经济组织区别于其他任何主体的最特别之处。

不可破产。除了土地，农村集体经济组织的原始财产还包括社会主义改造时期农民加入合作社投入的耕畜、大型农具等生产资料。经过60多年的发展，农村集体经济组织的财产呈现出历史性、多元性和复杂性，不仅承担着保障集体和成员基本权益的功能，也使得其自身兼具经营性和公益性。为了确保土地集体所有制不改变、确保集体经济保障功能不缺位，《农村集体经济组织法》明确规定农村集体经济组织不能破产。

财产不可分割。集体财产归成员集体所有，农村集体经济组织只是集体财产所有权的代行主体。集体所有是公有制下的集体经济，与共有存在着本质区别（共有，无论按份共有还是共同共有，都是私有经济）。基于农村集体经济组织公有制属性，《农村集体经济组织法》规定集体财产不能分割到成员个人，成员在退出时也不能要求分割财产。

地域性和成员封闭性。农村集体经济组织是按照农村一定地域即镇村组边界划分的，边界范围内的土地是其核心的生产资料，其成员也是区域范围内相对封闭的群体。因此，《农村集体经济组织法》将农村集体经济组织界定为“区域性经济组织”，并严格界定成员身份取得的认定标准和确认程序。

以上这些特性，使得农村集体经济组织不仅有别于公司等营利法人，还有别于事业单位、社会团体这些非营利法人，与其他特别法人（如农民专业合作社）也存在本质区别。

农村集体经济组织成员及成员权益保护

• 成员的确认标准

《农村集体经济组织法》首次从法律层面对农村集体经济组织成员做出定义，确立了成员确认标准的三要件，即户籍（户籍在或曾经在集体）、稳定权利义务关系（与集体形成稳定的权利义务关系）、基本生活保障（以土地等集体财产为基本生活保障）。这与近期最高人民法院的司法裁判观点相一致。其中，户籍为形式标准，便于提高确认效率；稳定权利义务关系和基本生活保障为实质标准，从集体的生产、运作、管理和生存生活保障的角度，体现实质正义，既不能出现因成员身份得不到确认导致成员权益落空的情形，也要避免“两头占”“空挂户”等侵害集体利益的现象。同时，为应对实践中纷繁复杂的具体情形，法律授权各省、自治区、直辖市结合各地实际情况对农村集体经济组织的成员确认制定地方性法规。

• 成员身份的取得和丧失

根据《农村集体经济组织法》，由成员大会根据成员确认标准依法确认农村集体经济组织成员。对于因成员婚姻、收养或政策性移民等原因而增加的人员，为了避免出现“两头空”、基本生活保障缺失等情况，立法规定“一般应当”将此类人员确认为成员。相比之下，因成员生育而增加的人员取得成员身份更具应然性，立法直接规定此类人员的成员身份“应当”予以确认，这与我国加强未成年人权利保护的原则相一致，但随之产生的问题是，此类人员取得集体成员身份是否也必须满足“户籍”要件？有待澄清。

集体经济组织成员身份丧失可分为两种情形：一种是因成员自愿退出而丧失；一种是因法定事由而丧失，具体包括成员死亡、丧失中国国籍、已取得其他农村集体经济组织成员身份、已成为公务员（聘任制除外）等。有几点需要注意：其一，不能因农民进城落户就认定其丧失集体经济组织成员身份。其二，成员自愿退出时，可以与农村集体经济组织协商获得适当补偿即有偿退出，但法律并未赋予因法定事由丧失成员身份的人员获得补偿的权利。其三，成员因成为公务员（聘任制除外）或已经取得其他集体经济组织成员身份而丧失本农村集体经济组织成员身份的，可以与农村集体经济组织协商在一定期限内保留其已经享有的相关权益。这可能是出于鼓励优秀农村基层干部加入公务员队伍的考虑，但具体可以保留哪些权益，有待在实践中具体把握。其四，对于国企和事业单位工作人员，法律并未明确是否丧失成员身份，实践中争议较大，有待各地根据区域特点通过地方立法或农村集体经济组织章程制定具体规则。

• 对非成员优秀人才的鼓励机制

为了鼓励非成员优秀人才投身农村集体经济发展，《农村集体经济组织法》设置了特别鼓励机制，即对于长期在农村集体经济组织工作、对集体做出贡献的非农村集体经济组织成员，经成员大会全体成员四分之三以上同意，可以享有集体收益分配权、农村集体经济组织提供的服务和福利及法律法规和章程规定的其他权利。但出于对公有制属性的保护，这些人员不享有选举和被选举权、表决权等集体成员身份专属性权利或土地承包权、宅基地使用权等因集体土地所有权而产生的权利。

• 加强农村妇女权益保护

此次立法的一大亮点，就是突出对农村妇女权益的保护。《农村集体经济组织法》通过一系列具体制度设计为保障农村妇女合法权益提供了有力支撑。一是明确男女权利平等，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶、户无男性等为由侵害妇女权益；二是从制度层面明确了“外嫁女”等特殊女性群体的成员身份确认原则，强调不因离婚、丧偶等原因而丧失成员身份；三是与《妇女权益保障法》相衔接，规定了检察公益诉讼制度，明确农村集体经济组织成员身份确认时侵害妇女合法权益，导致社会公共利益受损的，检察机关可以发出检察建议或者依法提起公益诉讼。

• 成员权益保护的司法救济路径

对确认成员身份的异议之诉。长期以来的司法实践中，对于涉及农村集体经济组织成员身份的纠纷，法院往往以相关问题属于村民自治范畴为由不予受理或驳回起诉，而行政机关则因缺乏职权依据而无法对集体经济组织成员身份进行认定。《农村集体经济组织法》明确规定，对确认农村集体经济组织成员身份有异议的，可直接向人民法院提起诉讼。这为成员身份确权明确了司法救济路径。

农村集体经济组织成员代表诉讼。《农村集体经济组织法》规定，如果农村集体经济组织的理事、监事、主要经营管理人员未尽忠实勤勉义务给农村集体经济组织造成损失，且理事、监事未及时以农村集体经济组织名义起诉的，符合条件的成员可以为农村集体经济组织的利益以自己的名义起诉主张损害赔偿。

集体决定侵害少数成员合法权益的撤销之诉。《农村集体经济组织法》规定，农村集体经济组织成员大会、成员代表大会、理事会或负责人作出的决定侵害成员合法权益的，受侵害的成员可向法院起诉要求撤销该决定。这是为了避免集体自治权利滥用造成对少数成员合法权益的侵害。

其他侵害成员权益情形的司法救济。《农村集体经济组织法》明确了农村集体经济组织因内部管理、运行、收益分配等发生纠纷的可诉性，但过于宽泛，在司法实践中可能因原被告适格性标准不明、成员自治与司法介入界限不清等因素影响法院处理案件，建议最高人民法院出台有关司法解释予以明确并对现有民事案件案由中的“侵害集体经济组织成员权益纠纷”作进一步细化，以保障成员权利司法救济途径的确定性。

农村集体经济组织的内部治理

• 农村集体经济组织章程

章程是农村集体经济组织的纲领性文件，对农村集体经济组织运行至关重要。实践中，各农村集体经济组织基本都根据地方法规制定了自己的章程，农业农村部也曾于2020年发布了《农村集体经济组织示范章程（试行）》，但这些章程版本都与《农村集体经济组织法》存在诸多不符和冲突，需要调整和完善。

《农村集体经济组织法》在农村集体经济组织治理、集体资产管理和成员权利保护等方面保留了充分的自治空间，在不违反法律强制性规定的前提下，各农村集体经济组织可因地制宜完善章程条款。此项工作也是各农村集体经济组织提升集体资产和集体成员保护司法救济效果的必要，应当高度重视。

• 治理结构

农村集体经济组织采用成员大会（成员代表大会）、理事会、监事会的三层治理结构。几个方面值得关注：

• 成员代表大会的权限

成员大会是农村集体经济组织的权力机构。成员身份确认、集体经济发展、集体资产处置、投资等重大事项、集体收益等的分配、集体经营管理与人事管理均由成员大会决策。成员大会一律实行“绝对多数决”的表决机制，所议事项必须经成员大会全体成员三分之二以上同意方可通过。同时，为提高决策效率，成员较多的农村集体经济组织可以设立成员代表大会，但成员代表大会并非“全权”代表，对于修改章程、确认成员身份、土地承包方案、宅基地使用方案、集体经营性财产收益权份额量化方案、土地补偿费分配使用方案、农村集体经济组织合并分立等直接影响成员权益的重大事项，必须由成员大会行使决策权。

• 理事人选的范围

关于理事是否必须是本集体经济组织成员，理论界存在较大争议，实践中也存在非成员担任理事的情形（有的地方将非成员理事称为外部理事）。允许非成员担任理事，有利于吸引外部经营管理人才参与农村集体经济组织经营管理，助力乡村经济发展，还可避免因人情束缚做出非理性的决策。《农村集体经济组织法》允许为集体做出长期贡献的非成员享有集体收益和福利待遇，也包含了吸引外部人才的用意。但是，关于非本集体成员能否担任理事，《农村集体经济组织法》没有给出很明确的答案。

• 理事、监事、主要经营管理人员的忠实勤勉义务

《农村集体经济组织法》特别规定了农村集体经济组织理事、监事、主要经营管理人员应当履行诚实信用、勤勉谨慎义务，不得有损害农村集体经济组织合法权益的行为，同时确立了该等人员执行职务时违反法律法规或章程，给农村集体经济组织造成损失时的责任追究机制。在交叉任职情况下，对兼任职务的村党组织领导班子成员、村民委员会成员对农村集体经济组织的专注度和尽责度也提出了更高要求，务必引起重视。

集体财产管理及收益分配

• 集体经营性财产与“三块地”

关于集体经营性财产，按照《农村集体经济组织法》的界定可以分为两类，一类是集体所有的资金、建筑物、农业生产设施、无形资产、接受帮扶捐赠等形成的财产以及对外投资形成的股权及其他投资性权利，还有一类是从资源性资产所有权中分离出来的可以依法入市、流转的资源性资产的用益物权。

农村“三块地”改革是全面推进乡村振兴的重要举措。就农村土地经营权流转而言，《民法典》和《农村土地承包法》已明确规定流转期限为五年以上的土地经营权具有登记能力，以物权的公示公信效力保护中长期的土地流转关系，为农业生产适度规模化、农地抵押融资、社会资本投资农业提供了产权制度保障。关于集体经营性建设用地入市，自2015年推行入市试点以来，多地区积极探索集体建设用地入市的实施路径，以推动建立城乡统一的建设用地市场，增强乡村产业发展用地保障能力和增加农村集体经济组织和农民的财产性收入。《农村集体经济组织法》分别对农村土地经营权和集体经营性建设用地使用权的流转和入市作出原则性规定，因此这“两块地”的用益物权属于经营性财产范围。而宅基地改革在“三块地”改革中最为独特、最为敏感，目前尚在试点探索中，尚不满足“可以依法入市、流转”的条件，所以不属于经营性财产。

• 集体收益分配的份额量化机制

《农村集体经济组织法》规定“农村集体经济组织可以将集体所有的经营性财产的收益权以份额形式量化到本农村集体经济组织成员，作为其参与集体收益分配的基本依据”。2016年《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》曾提出“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据”。在后续的集体资产股份合作改革实践中，出现了将“股”理解为“资产份额属性”即私有产权份额的误读。此次立法将《意见》中的“经营性资产”调整为“经营性财产的收益权”，是为了消除这方面的误解，因为公有制集体财产是不能分割的。基于农村集体经济组织的公有制属性，成员对集体资产享有的不是私有制属性的股权（股份）或资产份额，而是按照公有制分配模式获得相应的分配，即成员按照其在本集体经营性财产收益权的量化份额获得分配。接下来应该重点考虑如何在实践中落实法律确立的量化分配机制。例如，采用什么标准进行份额量化，按成员人数平均量化、按农龄还是按其他适当标准？是采用全国统一标准还是由各地方根据实际情况自行规定？诸如此类。《农村集体经济组织法》将制定集体经营性财产收益权量化具体办法的任务交给国务院农业农村主管部门。

• 集体收益的分配

根据《农村集体经济组织法》和《农村集体经济组织财务制度》有关规定，农村集体经济组织当年收益在弥补以前年度亏损、提取公积公益金后，剩余的可分配收益按照量化给成员的集体经营性财产收益权份额进行分配，其中公积公益金的具体比例由农村集体经济组织章程确定。在具体实践中，还需要结合各地方以及各农村集体经济组织的实际情况具体实施，兼顾农村集体经济发展和成员个体收益，尤其关于集体经营性建设用地入市收益、土地补偿费等的分配。

• 信息披露制度

《农村集体经济组织法》特别强调了农村集体经济组织的信息披露制度，要求农村集体经济组织向成员公布财务、财产情况和涉及农村集体经济组织及其成员利益的重大事项，编制年度经营报告、年度财务会计报告和收益分配方案并在成员大会或成员代表大会召开十日前提供给成员查阅。信息披露制度与成员知情权是硬币的两面。《农村集体经济组织法》明确赋予成员“查阅、复制农村集体经济组织财务会计报告、会议记录等资料”的权利，但在行权程序、范围、方式等方面均存在不确定性，对相关责任主体履职和成员行权都产生较大影响，有待从立法实施后的实践中总结经验再做判断。

• 集体资产担保

农村集体经济组织能否提供担保？如果能，是否仅能为自身债务提供担保，不得为他人债务提供担保？《农村集体经济组织法》对此语焉不详，甚至可能引发误解。为了兼顾发展与风控，应当允许农村集体经济组织为自身债务提供担保，但不得为其他主体的债务提供担保。但兹事重大，建议在实施条例或司法解释中澄清。此外，在农村集体经济组织能够提供担保的情况下，需要进一步明确提供担保的决策程序，但《农村集体经济组织法》对此留白。担保行为对集体财产产生重大影响，是否只能由成员大会决策，而不得交由成员代表大会决策，尚待明确。

农村集体经济组织与党政村委的关系

• 农村集体经济组织坚持在基层党组织的领导下依法履职

《农村集体经济组织法》指出，坚持中国共产党的领导，在乡镇党委、街道党工委和村党组织的领导下依法履职是农村集体经济组织应当坚持的原则。具体而言，需由成员大会审议决定的重要事项应当先经乡镇党委、街道党工委或者村党组织研究讨论，乡镇党委、街道党工委或者村党组织可以提名推荐农村集体经济组织理事会成员候选人，党组织负责人可以通过法定程序担任农村集体经济组织理事长，且农村集体经济组织的理事、监事与村党组织领导班子成员可以根据情况交叉任职。

• 政府为农村集体经济组织提供指导监督和扶持措施

政府监督指导职能在《农村集体经济组织法》中主要体现在：农村集体经济组织应接受政府部门根据情况对其开展的定期审计和专项审计；在发生农村集体经济组织内部纠纷时，当事人可以请求政府部门调解解决；若农村集体经济组织的理事、监事、主要经营管理人员存在违法行为，或者章程、成员大会、成员代表大会作出的决定违法，由政府部门责令限期改正。此外，《农村集体经济组织法》要求县级以上人民政府合理安排资金支持发展新型农村集体经济、服务集体成员，在项目建设、税收优惠等方面给与农村集体经济组织及成员综合帮扶。

• 农村集体经济组织与村民委员会相互配合支持

《农村集体经济组织法》从实务合理性的角度出发，就农村集体经济组织与村民委员会的关系作出了一些安排。首先，支持和配合村民委员会在村党组织领导下开展村民自治，是农村集体经济组织应尽的职责。其次，因实践中“两块牌子，一套班子”的现象普遍存在，此次立法允许农村集体经济组织理事、监事与村民委员会成员交叉任职，既是无奈也是务实之举。此外，仍有不少农村地区尚未设立农村集体经济组织，这些地区的村民委员会、村民小组可以依法代行农村集体经济组织的职能，参照本法相关规定讨论决定有关集体财产和成员权益的事项。

农村集体经济组织与市场的关系

区别于一般市场主体，农村集体经济组织肩负着重大社会及政治使命，其社会效益目标要高于经济效益目标，不宜直接参与充分的市场竞争，只能从事较低风险的市场经营活动并且对外应当承担有限的风险，但这并不意味其不能与市场相互融合。农村集体经济组织依法对外出让、出租集体经营性建设用地使用权、基于承包户的委托向工商企业等社会资本流转农村土地等行为，都是农村集体经济组织以自己名义直接参与市场活动。此外，农村集体经济组织投资设立市场主体再以该被投主体名义参与市场行为，是《农村集体经济组织法》指出的集体经济参与市场活动的有效实现形式。

农村集体经济组织对外投资需要注意以下几点。其一，对外投资只能承担有限责任，即以其出资为限承担市场风险和债务责任。因此，农村集体经济组织不能成为合伙企业中的普通合伙人。值得关注的是，如果农村集体经济组织与被投公司存在人格混同情形，应当适用公司人格否定规则即由农村集体经济组织对被投公司债务承担连带责任，还是农村集体经济组织仍受“有限责任”保护，尚待实践考证。其二，农村集体经济组织对外投资，属于应当由成员大会或成员代表大会经全体成员或全体成员代表三分之二以上同意方可通过的决策事项。其三，《农村集体经济组织法》鼓励农村集体经济组织探索通过经营性财产参股方式发展新型农村集体经济。按照该法对经营性财产的界定，除了以货币资金，农村集体经济组织还有权用可以依法入市、流转的财产用益物权、建筑物所有权、无形资产、股权等非货币资产作价入股。