资产出租系所有权人有偿让渡资产一定期间使用权的法律行为，是国有企业经营国有资产的常见方式，亦是保证国有资产增值的重要手段。目前，我国并未就国有企业资产出租专门出台相关的法律法规，实践中就国有资产出租之租金的确定、承租人的选择、交易方式的选择以及租期的确定等并未形成统一的意见。为了规范国有资产的出租行为，保障国有资产安全，防止国有资产流失，各地政府国资监管部门根据本地区实际情况陆续出台的一些有关国有资产出租的规范性文件。本文主要结合上海市国有资产监督管理委员会于2021年4月30日发布的《关于规范市国资委监管企业房屋出租管理的指导意见》探讨国有企业资产出租的合规问题。

一、国有企业资产出租相关规定

就国有企业资产出租，除了《中华人民共和国民法典》第十四章就租赁合同的内容、租赁期限、租赁用途、承租人的优先购买权、租赁物的保管和维修、租金的支付、租赁物的转租以及租赁物的转让等进行了一般性的规定外，目前《中华人民共和国企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》《企业国有资产交易监督管理办法》等并未明确就国有企业资产出租进行专门具体的规定。但多个地方国资监管部门为了提高国有资产运营效益促进国有资产保值增值，陆续印发了一系列的规范性文件，以规范地方国有企业的资产出租。

例如，北京市国有资产监督管理委员会分别于2013年1月、2018年10月发布了《关于规范国有企业房屋出租管理工作的意见》和《关于进一步规范市属国有企业京内土地房屋资产处置和房屋出租对外合作经营管理的通知》；天津市国有资产监督管理委员会于2019年10月发布了《关于进一步规范市属国有企业房产土地出租工作的若干规定（试行）的通知》；广州市人民政府办公厅于2017年6月发布了《关于规范我市国有企业物业出租管理的指导意见》；青岛市国有资产监督管理委员会于2008年5月发布了《青岛市人民政府国有资产监督管理委员会监管企业资产出租管理办法》；厦门市国有资产监督管理委员会于2018年4月发布了《关于规范国有企业资产出租管理的指导意见》等等。

2021年4月29日，上海市国有资产监督管理委员会发布了《关于规范市国资委监管企业房屋出租管理的指导意见》（以下简称“《指导意见》”），进一步强化落实监管企业房屋出租管理主体责任，建立健全房屋出租管理制度，规范房屋出租工作流程，提升房屋资产管理水平。

二、国有企业资产出租前的合规要点

国有企业资产出租由于不涉及资产所有权的转让，在实践中，其决策流程、转让价格、租金的确定等均未引起国资监管部门足够的重视，这也间接导致了国有资产的出租相关的规范不完善。此次《指导意见》的出台，对规范上海市国有企业名下的房屋租赁行为有着重大的指导意义，响应了国有企业合规化经营管理要求。下文主要结合《指导意见》的相关规定对国有企业资产房屋出租前的合规要求进行阐述：

1.决策流程

根据《指导意见》第五条的规定，重大房屋出租事项应提交监管企业或其授权的子公司决策审批，并纳入企业“三重一大”事项，履行集体决策程，一般房屋出租事项由出租企业按其制度自行决策。因此，国有企业应当依据租赁价格、租赁面积、租赁期限等要素，制定重大和一般房屋出租事项划分标准以及相关的决策机制，保证房屋出租决策流程的合规性。

2.承租人的选择

从选择承租人的方式上看，根据《指导意见》第七条的规定，房屋出租应当遵循公平、公开、公正的原则，租赁信息应通过产权交易机构、公共媒体等渠道等专业平台公开选择承租人；从承租人的条件上看，根据《指导意见》第八条的规定，出租企业应认真审查承租人的财务状况、经营状况和信用情况等信息，择优选取资信可靠、履约能力强的承租人。

需要注意的是，《指导意见》鼓励国有企业公开选择财务状况良好、资信履约能力较强的承租人进行出租，但这并不国有企业可以随意设置竞争的歧视性条件，排除其他承租人竞争，这有违公开竞争的原则，反而会导致招租的不公允，以及承租人选择的不最优，直接损害国有企业的利益。那么，这是否意味着国有企业招租就不能设置竞争条件呢？

笔者认为，《指导意见》中仅规定了国有企业一般不能设置竞争的歧视性条件，但并不意味着不能设置竞争条件，一般的竞争条件并不会违背公开公正招租的要求，反而能促进招租的则优化。根据《指导意见》的要求，国有房屋出租，统筹考虑企业发展战略、房屋经营业态、承租人履约能力等因素，择优选取承租人，因此国有企业在招租时可以对承租人的履约能力以及经营方向等方面设置一定的竞争条件。

3.租金的确定

根据《指导意见》第六条的规定，租金底价应在市场估价或询价、或者委托专业机构评估的基础上，综合考虑市场供需及资产实际情况等因素合理确定。从以上的规定可以看出，《指导意见》要求租金的确定应当是市场公允价格，可以通过市场估价或询价、或者委托专业机构评估等方式确定。

根据《企业国有资产评估管理暂行办法》第六条、第二十二条的规定，国有企业将整体资产或者部分资产租赁给非国有单位的，应当对相关资产进行评估，当交易价格低于评估结果的90%时，应当暂停交易，在获得原经济行为批准机构同意后方可继续交易。

因此，笔者认为，在国有企业将房屋出租给非国有单位时，应当委托专业机构进行评估，并不仅仅是通过市场估价或询价；租金的底价不应低于评估价格，可以结合市场估价或询价综合确定。此外，根据《指导意见》第六条及第九条的要求，国有企业在出租房屋时还应当根据租赁期限，合理约定租金调整机制，设置租金递增幅度，在出租期限内依据市场行情、供需关系等因素合理调整租金水平。

4. 租赁方式

根据《企业国有资产交易监督管理办法》的规定，国有企业产权转让、增资和资产转让等一般需在产权交易机构公开进行，这是国有企业资产交易应当遵守的基本合规要求。那么，国有企业资产租赁，是否需要进场交易呢？

根据《指导意见》第七条的规定，租赁信息应通过产权交易机构、公共媒体等渠道公开发布，重大房屋出租事项鼓励通过产权交易机构等专业平台公开选择承租人。

由上可见，《指导意见》并没有强制国有企业必须在产权交易机构公开选择承租人，只是要求通过公开的渠道进行招租，并鼓励通过产权交易机构进行重大房屋出租事项。

5.租赁期限的要求

《指导意见》并未明确规定租赁期限的限制要求，仅在第五条规定，单次出租期限超过五年的出租行为应按重大房屋出租事项履行决策程序。因此可以看出，一般的出租的租期不超五年，确需超过五年的，需要按重大房屋出租事项履行决策程序，但最长亦不应超过《中华人民共和国民法典》第七百零五条规定的最长租期二十年的规定。

6.租赁合同的签署和备案

根据《指导意见》第八条的规定，出租企业应与承租方签订书面租赁合同，并统一上报监管企业备案。租赁合同生效后不得随意变更，因特殊情况确需变更的，应由出租行为原决策机构审议。

7.租赁保证金

租赁保证金一般是指在租赁合同当中约定的承租人缴纳一定数额的保证金，用于保证承租人不履行支付租金的义务、损害租赁标的物或者违反合同义务时，出租人可以该金钱优先受偿，以保证出租人的权益不受损害。

目前我国法律和相关法规并未就国有企业资产出租的保证金的金额进行明确的约定。实践中，一般不超过三个月。例如东莞市房管局官方网站于2018年5月30日发布的《东莞市房产管理局关于征求 〈东莞市(非住宅)房屋租赁合同(征求意见稿)〉、〈东莞市(住宅)房屋租赁合同(征求意见稿)〉的社会公众意见的公告》中，就要求房屋租赁保证金不得超过三个月租金数额。

笔者认为，租赁保证金属于出租人和承租人双方意思自治的范畴，应由租赁双方根据具体情况予以协商处理。

三、国有企业资产出租后的合规要点

1.承租人的转租权

在承租人租赁国有资产后，承租人是否可以转租？根据《指导意见》第十条的规定，出租房屋一般不得擅自转租，特殊情况确需转租的，应在租赁合同中提前约定，未事先约定的，需将转租合同内容提交出租行为原决策机构审议通过后方可转租。《民法典》第七百一十六条亦规定，承租人经出租人同意，可以将租赁物转租给第三人。

因此，承租人是否能予以转租，属于双方双方意思自治的范畴，在租赁合同未约定的情况下，未经出租人决策机构审议通过，承租人不得转租。

2.承租人的优先承租权

根据民法典第七百三十四条的规定，租赁期限届满，房屋承租人享有以同等条件优先承租的权利。上海联合产权交易所有限公司于2021年4月30日发布的《上海市国资国企不动产租赁业务操作细则（试行）》第二十条规定，涉及优先承租权情形的，出租方应在信息发布申请时披露相关信息，优先承租权人应在招租公告期内向联交所递交承租申请并行使优先承租权。那么，在租赁期限届满后，国有企业作为出租方是否还需要公开招租？公开招租是否侵犯承租人的优先承租权？

笔者认为，在租赁期限届满后，国有企业与承租人的租赁关系终止，相当于国有企业重新对标的物进行招租，因此，国有企业还需要重新通过公开招租的方式进行租赁，但应履行通知承租人义务，承租人可以“同等条件”享有优先承租权。那么承租人的优先承租权如何行使？如承租人未参加竞标是否意味着放弃优先承租权？承租人参加了竞标，但又未中标，是否意味着丧失了优先承租权。

在刘华与重庆第二机床厂有限责任公司房屋租赁合同纠纷案（（2019）渝05民终418号）中，法院认为承租人收到通知后，没有参加竞标，减少了竞争，其在竞标中若表示要在某一价位优先承租，则其他竞标人可能继续竞价；承租人未参加竞标的情况下，主张任意选择他人中标价行使优先承租权，将侵犯其他竞标人继续竞价的权利，同时侵犯招标人获得最高收益的权利；因此，优先承租权人自己未参加竞标的，其优先承租权丧失。

在重庆美陆视光学眼镜有限公司与重庆市第五人民医院房屋租赁合同纠纷案（（2019）渝05民终2672号）中，法院认为优先承租权作为一种约定权利，其权利来源于租赁双方的合同约定，不得超越签约双方于合同签订时的合理预期，承租人的优先承租权应以“同等条件”为前提，承租人参与了投标、竞标，但并未中标，故未达到同等条件，其主张对涉案房屋享有优先承租权无依据。

笔者认为，优先承租权应以“同等条件”为前提，如承租人未参加投标、竞标以及参加投标未中标，并不会丧失优先承租权。因为，承租人并未明确放弃或者以其行为表示放弃优先承租权，如果承租人未参加投标、竞标以及参加投标未中标视为放弃优先承租权，那么本质上就否认了承租人的法定优先承租权。那么，如何保证国有企业的公开招租要求，又满足承租人的优先承租权呢？

笔者建议，第一、可以设置优先承租权的合理行使期限，比如，在租赁合同中约定，在租赁期限届满后，出租人通过公开招租的方式进行招租，在新承租人中标后一定期限内未行使优先承租权的，视为承租人放弃，同时约定国有企业与新承租人的租赁合同附条件生效（待承租人丧失或放弃优先承租权时生效），如果承租人选择行使优先购买权，新承租人仍可以竞价，直到确定最终承租人为止；第二、也可以通过产权交易机构竞价系统设置匹配的方式进行，国有企业通过产权交易机构进行网络公开招标，新的承租人可以在通过电子竞价系统进行竞价，同时原承租人可以通过电子竞价系统选择是否匹配最高的报价，如原承租人选择匹配，新承租人还可以继续竞价，直到确定最终承租人为止。这样就既可以保证国有企业招租的要求，同时还满足了原承租人的优先承租权。

3.承租人的优先购买权

民法典第七百二十六条规定，出租人出卖租赁房屋的，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等条件优先购买的权利。出租人履行通知义务后，承租人在十五日内未明确表示购买的，视为承租人放弃优先购买权。

根据《企业国有资产法》和《企业国有资产交易监督管理办法》的相关规定，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。那么在国有资产转让时势必会与承租人的优先购买权相冲突，在国资委发布的规章层面，未见专门就国有资产转让中涉及到租赁情况处理方式的规定，在地方性的产权交易机构交易规则中，虽有不同程度涉及到对“租赁”情况的相关要求，仅仅要求对是否存在“优先购买权”予以披露，并未涉及承租人优先购买权实质性交易问题。例如，在《上海联合产权交易所有限公司物权交易操作指引》第六条规定，标的资产涉及相关主体优先购买权的，转让方应当按照法律法规的要求通知具有优先购买权的相关主体，并提供转让方依法履行相关义务的证明文件；第十五条规定，物权交易涉及优先购买权人不放弃行使优先购买权的，优先购买权人应按照信息披露公告要求行权。那么，承租人行使优先购买权是否必须“进场交易”？是否必须遵循国有资产转让“竞价方式”？

笔者认为，在相关法律法规未明确规定以及租赁合同未明确约定的情况下，承租人行使优先购买权非必须进场交易。在中静实业（集团）有限公司诉上海电力实业有限公司等股权转让纠纷案（(2014)沪二中民四(商)终字第1566号）中，法院认为虽然国有产权转让应当进产权交易所进行公开交易，但因产权交易所并不具有判断交易一方是否丧失优先购买权这类法律事项的权利，在法律无明文规定且股东未明示放弃优先购买权的情况下，享有优先购买权的股东未进场交易，并不能根据交易所自行制定的“未进场则视为放弃优先购买权”的交易规则，得出其优先购买权已经丧失的结论。由此也可以推断，既然承租人行使优先购买权不需要“进场交易”，那么更不需要遵循国有资产转让“竞价方式”，与其他竞买者进行竞价。那么，还需要解决的问题是，既然承租人不需要进场交易，如何保障他竞标人继续竞价的权利，该问题在上文中承租人的优先承租权中已经有阐述，在此不再重复。

四、建议和总结

《指导意见》对国有企业房屋租赁行为进行了明确的规范，就其他资产，如土地、设备等财产的出租尚未作明确规定，考虑到国有企业保证国有资产保值增值、防止国有资产流失的经营目标，在进行其他财产租赁时，建议国有企业参照《指导意见》的口径制定相关的交易制度。同时，在重大资产租赁时，建议在租赁合同中就承租人的行权方式、时间和条件等进行明确的约定，以减少承租人因行使优先承租权和优先购买权导致的纠纷，从而保障国有资产有效流转和保值增值。