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【案情简介】
贾某系河北省石家庄市某区某镇某村（以下称该村）村民。2017年8月，石家庄市南二环东延工程建设项目启动，该村位于南二环东延工程范围内的房屋需要拆除，贾某涉案房屋在拆除范围之内。2017年8月14日，该村村民代表大会通过了《石家庄市某村拆迁补偿安置方案》，该方案第三条规定：“该村村委会为改造范围内的拆迁人，改造范围内的房屋所有人为被拆迁人。”第六条规定：“根据拆迁工作需要，成立该村拆迁改造工作领导小组，设立指挥部及各种相关机构”。2017年11月1日，该村村委会对贾某下达了拆迁通知，通知的基本内容为：“贾某逾期未签订拆迁协议，限期2天内自行拆除，否则依法予以强制拆除。”在此期间，贾某的房屋被强行拆除。贾某认为其房屋是开发区管委会、某镇镇政府组织、实施拆除的，遂起诉开发区管委会、某镇镇政府，诉请确认其强制拆除房屋行为违法。
【双方观点】
贾某认为，其房屋是一审被告高新开发区管委会、宋营镇政府组织、实施拆除的，并提供了一审被告工作人员在拆除现场的照片。前述证据可以充分证明开发区管委会、某镇镇政府2017年10月31日对再审申请人房屋实施强制拆除。并且，该村村委会不是行政主体,更不具备征收拆迁主体资格。因此，两被告作为行政主体，应承担法律责任。
被告认为，其工作人员在场是履行监督职责，并主张拆除贾某房屋并非其所为，而是该村村委会组织实施的，并且，该村村委会在一、二审期间也承认其是拆迁主体，故被告不应承担法律责任。
【裁判结果】
原一、二审法院认为，贾某的诉讼请求是要求确认开发区管委会、某镇镇政府强制拆除房屋行为违法。而贾某所提供的拆除房屋现场的照片，只是证明开发区管委会、某镇镇政府相关工作人员在拆除现场，但不能证明强行拆除其房屋的行为是开发区管委会、某镇镇政府所为。开发区管委会、某镇镇政府提供的证据以及在庭审时陈述的事实，能够证实拆迁主体是该村村委会，且该村村委会也承认是其实施拆除，故贾某请求确认开发区管委会、某镇镇政府强制拆除房屋行为违法的诉讼请求缺乏事实根据。一、二审法院分别裁定驳回其起诉和上诉。
最高人民法院再审认为，结合法律规定和全部在案证据以及土地的最终用途等情况综合判断，对贾某房屋的强制拆除，不应当认定系该村村委会自主实施，而应当认定系职权主体与非职权主体在市政项目征收拆迁中基于共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除。被诉强制拆除行为虽然形式上表现为该村村委会实施，但村民委员会等自治组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，犹如其“延长之手”。一、二审法院在贾某已经提供初步证据证明强制拆除行为虽以该村村委会名义实施，但显然系法定的职权主体基于征收职权组织、命令实施的情况下，仅以该村村委会自认实施强制拆除为由，否定开发区管委会、某镇镇政府为适格被告，系对法律规定的错误理解，也有违职权法定原则，依法应予纠正。遂裁定指令原二审法院再审本案。
【案例评析】
综合本案司法文书认定的事实，我们认为，在未与贾某签订补偿安置协议情况下，该村村委会强制拆迁贾某房屋，应由开发区管委会、某镇镇政府与该村村委会共同向贾某承担赔偿责任，开发区管委会、某镇镇政府具有本案适格的被告主体资格。理由如下：
一、征收房屋应由行政机关依法依职权实施。
《物权法》第四十二条规定：（第一款）为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。（第二款）征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。（第三款）征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。（第四款）任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。从该条规定来看，为了公共利益的需要，国家可以征收征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产，但应由行政机关依照法定的权限和程序实施。《中华人民共和国土地管理法（2004年修订）》第二条、第十五条、四十六条、第四十七条等条款亦规定应由行政机关依法实施征收土地及地上不动产、动产。
另外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》《征收土地公告办法》等法律法规规定了征收土地及房屋的具体程序。
由以上规定可见，征收单位或个人的房屋应由行政机关依法依职权实施，没有法定职权的行政机关、非行政机关无权实施房屋征收工作。
本案中，该村村委会为村民自治组织，并无独立实施征收并强制拆除贾某房屋的行政职权，在未与贾某协商一致签订补偿协议情况下，其单方强制拆除贾某房屋之行为，显系违法行为。
二、强制拆迁贾某房屋之行为应系由开发区管委会、某镇镇政府与该村村委会共同实施。
本案中，该村村委会在原审期间虽承认系其自行实施强制拆除，但鉴于开发区管委会主要领导主持召开拆迁动员大会、参与组织南二环东延该村段拆迁工作、并曾就限期完成该地段征地拆迁工作专门向某镇镇政府下达《督办函》以及某镇镇政府工作人员也曾在强制拆除前到贾某家中做说服动员工作、且开发区管委会、某镇镇政府工作人员也出现在强制拆除现场等事实，可以认定开发区管委会、某镇镇政府与该村村委会就强制拆除贾某房屋具有事先的意思联络，系各方的共同意思，故强制拆迁贾某房屋应认定由开发区管委会、某镇镇政府与该村村委会共同实施为宜，开发区管委会、某镇镇政府与该村村委会应共同承担对贾某的赔偿责任。
三、开发区管委会、某镇镇政府为本案的适格被告。
《行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。该条第五款规定:行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条规定：当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告；（第二款）当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告…。
如上论述，强制拆迁贾某房屋应认定由开发区管委会、某镇镇政府与该村村委会共同实施，并鉴于上述规定，可认定开发区管委会、某镇镇政府委托该村村委会实施上述强制拆迁贾某房屋，故开发区管委会、某镇镇政府具有本案适格的被告主体资格。
综上，最高人民法院在本案中对强制拆迁房屋的法律责任以及被告主体资格之认定可资肯定，实务中对于厘清征收职权机关与非职权机关在实施征收工作中的法律关系及责任认定具有指导意义。
沪公网安备 31010402007129号
