近年来，随着乡村振兴战略全面推进，农村土地资源和集体房产也在很大程度上得以重新盘活利用，与此同时，违法用地、违法建设的现象也时有发生。各地自然资源执法部门严格执法，采取了“没收”的方式对部分违法建筑物实施行政处罚，但违法用地上被罚没建筑物资产的管理和处置问题，一直以来都在理论界和实务界存在各种争议。尤其是集体土地上的违法建筑物，由于缺乏明确法律法规对其进行规制，集体土地上被没收建筑物的行政处罚的执行、罚没资产的交付和接管都存在很大难度。

一、  没收违法建筑物的法律依据

目前我国涉及到罚没违法建筑物的法律主要有《土地管理法》（以下简称“土管法”）、《城乡规划法》,行政法规有《土地管理法实施条例》，部门规章有《自然资源行政处罚办法》。其中，我国现行有效的土管法第74条和77条，是针对符合土地利用总体规划，在非法转让/非法占用的土地上擅自将农用地改为建设用地，新建建筑物和其他设施这类违法行为进行行政处罚的主要依据。

Ø   法条链接：

《土地管理法》第七十四条 买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《土地管理法》第七十七条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

然而，对于这类违法建筑物没收后的管理和处置，国家层面并没有出台明确的法律或行政法规进行规制，上海市也尚未出台针对性的地方规定。由于法律制度缺失和现实中的种种困境，导致历年大量因违法用地被“没收”建筑物难以通过合法程序进行处置或得到有效管理利用，绝大多数的违法建筑仍由原来的违法行为人继续占有使用，无法实现罚没制度本身的价值，也影响了行政执法的权威性。

二、  关于罚没资产的权属和“移交”问题

要探讨罚没资产处置管理的问题，就要先搞清楚资产的权属和接管方的职权范围：

1、没收建筑物的权属

实务中，针对农村集体土地上违法用地、违法建设的行政处罚决定书的内容通常包括：退还非法占用的土地；限期拆除不符合土地规划的建筑物和设施，并没收占用土地范围内的建筑物以及相关设施，同时处以罚款。

可见，行政处罚涉及的资产包括土地和地上建筑物，资产权属是需要首先重点关注和解决的问题：行政处罚决定书责令退还的土地是集体土地，土地的所有权自始至终归属于村集体，此处“退还”实际上是要将集体土地的使用权退还给村集体，从而使得村集体取得对罚没资产进行接管并实际占有使用的法律基础。但是，被没收的地上建筑物和其他设施归国家所有。根据《行政处罚法》 [1] 、《自然资源行政处罚办法》、财政部颁布的《罚没财物管理办法》 [2] 等相关规定，没收建筑物或者其他设施的行政处罚决定生效后，应当移交至同级财政部门处理，罚没收入应当缴入国库。也就是说，“没收”仅仅是针对地上建筑物而言，建筑物所占用的土地性质并未发生改变。集体土地上的违法建筑物没收后即转化为国有资产，由此导致土地使用权人和地上物所有权人不一致，即“房地分离”的尴尬局面。这也是导致此类行政处罚决定难以真正有效执行的主要原因之一。

违法建筑物被没收后，理论上只有被处罚对象搬离清空违法建筑物并交执法部门或接管单位实际占有管理，方可实现“没收”的法律效果。但集体土地上的违法行为人多数在前期已投入了不小的建造和装修成本，即便建筑物被罚没，也不会轻易主动搬离。而目前我国法律并没有赋予自然资源主管部门行政强制执行权，自然资源主管部门无法直接强行没收建筑物。虽然根据我国《行政处罚法》及《行政强制法》规定，如当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚的行政机关可以申请人民法院强制执行，但在实践过程中，法院通常会认为“没有执行依据”或“没有可供执行的内容”而不予执行，导致此类案件难以通过强制执行来改变占有状态。在这样的司法形势下，许多地方的自然资源部门索性不申请法院强制执行，而是直接将资产按现状移交给属地政府。

2、 关于没收建筑物的“移交”和接管问题

根据2014年7月起施行的原国土资源部《国土资源行政处罚办法导致》（注：现已更名为《自然资源行政处罚办法》）规定，自然资源主管部门作出没收建筑物或者其他设施的行政处罚决定后，应当在行政处罚决定生效后90日内移交同级财政部门处理，或者拟订处置方案报本级人民政府批准后实施。

由于法律法规层面并未明确罚没资产的具体接收部门，实践中为便于监督管理，财政部门通常还是会要求属地乡镇政府来接管此类资产。而镇政府并非涉案资产的物权人，也不是土地所有权人或使用权人，基于“房地一体流转主义”的法律理论和实操惯例，只能再进一步将资产移交给所在村委会或村集体经济组织（以下简称“村集体”）。以上海为例，实务中常见的做法是，区规土局作出行政处罚决定：责令退还非法占用的土地，限期拆除不符合土地规划的建筑物和设施，并没收占用土地范围内的建筑物以及相关设施，同时处以罚款；区规土局又通过《非法财物移交书》将罚没的建筑物“移交”至违法建筑所在地的镇政府（或经镇政府指定，直接移交给资产所在地的村集体）。

问题是，规土局“移交”的具体内容是非法财物的所有权、管理权、收益权亦或是其他？国家及上海市地方层面并没有针对“移交”或“移交程序”作出明确规定。上海市规划和自然资源局发布的《本市国土空间用途管制执法操作细则》仅规定了执法部门将罚没资产的相关文书移交给镇政府，没有涉及没收建筑物的权属或财政收入问题。规土局出具的《非法财物移交书》也并没有对“移交”的具体法律内涵予以明确。在法律法规层面没有明确规定的情况下，我们认为该“移交”并不会产生物权变动的法律效果，即不能简单理解为区规土局已将没收建筑物（国有资产）的所有权转移至村集体，也不能得出规土局已将没收建筑物的所有权或其相关收益通过“移交”的方式划至镇政府/村集体的结论，姑且只能理解为执法部门将罚没建筑物的管理权和管理责任交给了属地的村集体。

但现实情况是，违法建筑物的管理权“移交”给村集体之后，对于罚没资产的管理往往流于形式，大多数被“没收”的违法建筑仍由原来的违法行为人继续占用。由于罚没资产“房地分离”，执法部门和接管单位的职权界定不清晰，处置路径不通畅，导致接管单位对于行政执法部门责令退还的土地和罚没的建筑物不仅很难进行有效管理利用，反而还可能因管理不当产生额外的风险或责任。

出于比较分析的目的，我们查阅了部分其他省市就没收违法建筑物移交和处置等事宜出台的规定。这些地方规定基本都明确了依法没收的违法建筑物归国家所有，所产生的收益应当纳入财政收入，由接收单位承担管理职责。但这样的模式下，罚没资产的管理权和收益权分离，接管单位自身难以获取相应的资产收益，却要花费人财物力将资产有效管理利用起来，还要承担属地管理的责任，实在是有些勉为其难了。

三、  罚没资产接收后进行管理和利用时应关注的问题

目前阶段，我国各地区对违法建筑物的处置路径主要有拆除、完善手续、土地收储、租赁、临时使用、公开拍卖交易等。

拆除，是最简单粗暴，也最不经济的解决办法，不仅执法成本很高，也不符合“物尽其用”的制度设计初衷，造成社会财富的浪费，但很多时候却是逼不得已的做法——没收的违法建筑由于其本身的违法性，无法直接通过公开拍卖等合法程序进行处置，也难以通过对外出租等方式有效利用，同时“房地分离”的权属状态也严重限制了此类资产的处置。若经过各方论证，违法用地上的建筑物不符合建筑质量安全标准、消防安全等管理规定，存在较大安全隐患，也无法满足完善用地、建设手续等先决条件的，最终的处理方式也只能是拆除。

完善手续，是违法建筑物处置管理过程中难度最大、也是最关键的工作。依据土管法74条、77条规定，被罚没的建筑物本身是符合土地利用总体规划的，若经各方论证房屋建筑质量安全、消防安全、环境保护等方面均符合相关管理规定且具备完善手续各项前提条件，可依法完善相关手续后予以保留并合理利用。具体而言，用地和规划手续方面：恢复农业用途使用的，可以申请办理设施农业用地备案手续；为了公共利益需要应当依法实施征收的，按土管法有关规定办理土地征收手续；作为集体建设用地使用的，需办理集体建设用地使用权审批和集体经营性建设用地入市手续，还需根据《城市房地产管理法》《城乡规划法》《行政许可法》等法律法规办理用地审批、工程规划等审批手续和不动产登记/备案手续。当然，完善手续的过程中可能涉及土地、规划、建设、消防、环保、公安、城管等众多监管部门，是一项复杂的系统工程。

考虑到完善手续所需时间周期较长，为避免资产闲置，接管单位通常会将资产出租、委托运营管理或安排临时使用作为过渡性安排，作为接管单位和资产管理的责任主体，需注意各类风险防范，建议重点关注以下问题：

1.   原有租赁关系的处理

被没收的违法建筑物所占用的土地经营权大多是由违法用地当事人通过租赁/转包等方式向村集体或其他村民流转取得。地上物被罚没之后，违法用地当事人是否还有权继续使用土地？这取决于其所签订的土地承包或租赁合同的效力状况。根据合同约定，大致分两种情形：一是合同约定可从事非农建设，这属于违反法律法规的强制性规定，合同自始无效；二是合同虽约定应从事农业用途，但承租人擅自改变租赁用途，开展非农建设，则构成根本违约，出租方（通常是村集体）可行使解除权，单方解除合同。如对合同效力或合同解除有争议，当事人可请求法院或仲裁机构确认合同效力/合同解除。

2.   资产管理利用收益归属问题

如前述分析，土地（包括所有权和使用权）归属于村集体，相应地，土地利用的收益应属于村集体；但罚没建筑物属于国有资产，原则上应由财政部门享有所有者权益。村级集体组织作为接收单位，对罚没资产进行属地管理和利用，可以充分发挥资产的价值，但是村集体毕竟不具备所有权人身份、不能直接享有国有资产收益。鉴于此，在村集体在以租赁或托管等方式将目标资产交由其他经营单位使用时，建议将标的资产即土地和地上物（包括建筑物及附属设施等）和相应的土地收益和地上物收益进行必要区分；其中，土地收益归属于村集体，但地上建筑物等资产的收益可否纳入村集体收入或通过适当程序转化为村集体的合法收入，还需结合村、镇、区等层面的有关财务收支规程或安排进一步商讨，以避免国有资产流失。

3.   标的物本身的合法性及安全性问题

涉案资产系因违法用地而受到行政处罚予以没收，村集体作为违法建筑物的接收单位，无论是从属地管理的角度，还是从后续合法利用的角度考虑，均应积极主动履行看护义务和管理职责。但在法律层面需要特别关注两个问题：其一，参照城镇房屋租赁合同纠纷司法解释 [3] 的规定，若租赁的房屋未取得建设工程规划许可证，租赁合同可能被法院认定为无效。租赁合同无效的情形下，出租方一般情况下仍可参照合同约定的租金标准向承租方主张房屋占有使用费 [4] ，但承租方可能以出租方存在过错为由主张损失赔偿。其二，如果建筑物缺少相关的规划许可、没有办理消防验收手续或本身存在建筑质量问题等，一旦今后发生安全责任事故，根据《民法典》侵权责任编的规定，建筑物、构筑物或者其他设施倒塌、塌陷造成他人损害的，所有人、管理人或者使用人需要承担相应的侵权责任，村集体作为罚没资产的管理责任主体，可能会被追究相应法律责任。为此，村集体在接收相关资产后有必要尽快组织相关部门对建筑物进行现场勘验，对建筑物的主体结构、消防安全等方面进行充分评估论证，以排除安全隐患，同时尽快完善用地、规划、建设、建筑质量、消防、环保等相关手续，消除没收建筑物上的违法状态，使之“合法化”，并持续做好安全监督等工作。

[1] 《行政处罚法》第五十三条 除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分；财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。

[2] 《罚没财物管理办法》第三条“本办法所称罚没收入是指罚款、罚金等现金收入，罚没财物处置收入及其孳息。”第二十七条“除以下情形外，罚没收入应按照执法机关的财务隶属关系缴入同级国库……”

[3] 《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。” 

[4] 《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第四条“房屋租赁合同无效，当事人请求参照合同约定的租金标准支付房屋占有使用费的，人民法院一般应予支持。”