近日，上海市住房和城乡建设管理委员会、上海市房屋管理局发布《上海市旧住房更新有关行政调解和决定的若干规定》（沪房规范〔2022〕5号，以下简称《5号文》），全文共15条，自2022年11月1日起施行。《5号文》是自2021年9月1日《上海市城市更新条例》（以下简称《条例》）施行后的首部有关城市更新具体实施细则方面的新规，该规定主要从旧住房更新的适用范围、实施主体、申请行政调解的情形、调解程序、行政决定受理和审理、行政决定的作出和执行等方面，对《条例》第三十二条有关公有旧住房更新规定进行了细化。

    一、《5号文》的适用范围

    根据《5号文》第二条的规定，《5号文》的适用范围为旧住房更新项目，即“以拆除重建或者成套改造方式，对公有旧住房以及与公有旧住房同属更新范围的私有房屋实施更新的项目。”

    该条规定的适用范围实际上便是《条例》第三十二条所规定的两类更新三种房屋，两类更新为对公有旧住房的拆除重建更新与成套改造更新，三种房屋包括建筑结构差、年久失修、功能不全、存在安全隐患且无修缮价值的公有旧住房（该类房屋采用拆除重建更新），需保留的建筑结构差、功能不全的公有旧住房（该类房屋采用成套改造更新），及上述更新项目范围内涉及的私有房屋。

    从《5号文》的适用范围可以看出，《5号文》实际上是《条例》第三十二条公有旧住房更新规定的具体实施细则。

    二、公有旧住房更新实施主体的确定

    鉴于《条例》第三十二条对公有旧住房更新的实施主体规定不够明确，尤其没有规定产权不明情况下的实施主体确定，5号文在第三条第一款中明确了公有旧住房更新的实施主体，即公有旧住房的产权单位（含授权经营单位）。5号文第三条第二款进一步规定了产权复杂情况下实施主体的确定，即“公房产权权属不明晰，或者涉及两个以上公房产权单位、无法协商确定实施主体的，由区房屋管理部门报区人民政府确定实施主体。”

    三、可以申请行政调解的情形

    根据《条例》第三十二条的规定，公有旧住房两类城市更新项目在更新协议签约比例达到百分之九十五以上的，更新/调整协议生效，对于未签约的个别户采取“行政调解+行政决定+强制执行”的方式。其中，在何种情况下实施主体可以申请行政调解并没有明确规定。《5号文》第四条明确了实施主体可以申请行政调解三种情形，详见下图：

    需要说明的是，对未签约的个别户申请行政调解必须向区人民政府申请。申请人为实施主体，公房承租人、私房产权人不可直接向区人民政府申请，如公房承租人、私房产权人有需要，应向实施主体提出，由实施主体申请。

    四、个别未签户“行政调解+行政决定+强制执行”的流程

    《条例》第三十二条对于未签约的个别户采取“行政调解+行政决定+强制执行”的方式，但没有规定明确的实施操作细则，《5号文》通过第四条至第十四条对“行政调解+行政决定+强制执行”的流程进行了详细地规定，具体见下图：

     值得注意的是，无论《条例》还是《5号文》都没有对政府作出何种行政决定进行明确的约定，考虑到旧住房更新涉及的公房的准物权属性和私房的物权属性，笔者认为此处的行政决定只可能是征收决定。因为根据《民法典》第二百四十三条第一款的规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。”即在旧住房更新项目下，个人的房屋只有为了公共利益的需要被作出征收的行政决定的情况下，才有法可依，其它任何非征收的行政决定导致个人房屋物权变更的情况都可能存在无法律依据的问题。事实上，《深圳经济特区城市更新条例》对于个别未签约户便明确规定由区人民政府依法分别作出征收决定。

    综上所述，作为《条例》施行以后首部有关城市更新具体实施细则方面的新规，《5号文》的出台对于上海市城市更新的推进有着重要的现实意义，它让涉及旧住房的两类更新三种房屋有了明确而具体的操作规则，也为下一步的上海市城市更新活动打下了基础，我们也期待更多城市更新实施细则的陆续出台。