为认真贯彻落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革、优化营商环境的决策部署，推动政府职能深刻转变，加快营造稳定公平透明、可预期的营商环境，更大激发市场活力和社会创造力，2019年10月8日，《优化营商环境条例》（以下简称《条例》）正式通过，这是我国出台首部针对营商环境优化的法规，填补了我国营商环境领域立法空白，《条例》将于2020年1月1日起施行。

在世界银行最新发布的《2020年营商环境报告》中，中国排名再次大幅上升15位，位列第31位。这是继去年由第78名提升至第46名之后又一重大进步。中国已连续两年被世界银行评选为全球营商环境改善幅度最大的10个经济体之一。但是如果不及时制定法律法规，我国的排名再次提高存在难度，甚至可能不进则退，《条例》的出台正是破解当前营商环境痛点堵点难点问题的迫切需要。

就燃气行业而言，在《条例》正式出台之前，部分城市已起步优化用气营商环境，但都是地方性的规定，不具有普遍参考意义。那么，《条例》出台之后，对燃气行业、燃气企业会产生何影响？燃气行业需要重点关注《条例》哪些内容？笔者将结合燃气行业的实践经验，从法律视角对《条例》作一解读。

 

一、已开展优化用气营商环境城市的情况介绍

（一）深圳市出台《优化用气营商环境白皮书》

2019年6月24日，深圳市优化营商环境改革工作领导小组办公室、深圳市住房和建设局及深圳燃气联合出台了国内首份《优化用气营商环境白皮书》（以下简称《白皮书》），其中重点强调了包括报装成本、报装流程、用气费用等方面的具体内容。这些内容对之后各地优化用气营商环境将具有一定的参考价值。                 

一是报装流程上，精简用气报装流程，业务办理环节由7个简化为2个；精简用气报装申请材料，用气报装申请材料由原来的7项减少至3项；增加一次性完整告知客户业务流程及所需资料的义务；增加一次性完整告知客户验收不合格需整改内容的义务。此外，还压缩用气报装时限，承诺办理时限由原来的10个工作日缩短至4～6个工作日。

二是在报装成本上，为符合条件的企业代投资用气工程及用气设施，企业在用气过程中仅支付租赁费，无需一次性投入大笔资金；全额投资用户外线工程专用燃气管道及设施；减免符合条件的小型工商企业用气报装项目的设计费和探伤费，大幅降低企业的用气报装成本；对符合一定条件的工业企业免收建安费，向实体经济倾斜，让用气需求量大的企业早用气、少投入。

三是在用气费用上，在2019年1月1日，深圳市工商业用气最高限价由4.49元/立方米下调至4.39元/立方米；针对符合条件的工业企业实行定向降价，降低企业用气成本；在2018～2019年气源涨价时，深圳燃气自行承担上游气源涨价的成本，企业用气价格不随气源价格上涨，相当于对企业进行气费补贴。

（二）北京市出台《北京市进一步优化营商环境行动计划》等

2018年3月16日，北京市出台了《北京市进一步优化营商环境行动计划（2018年—2020年）》，对燃气企业服务范围内天然气新发展用户工程简化工作流程、压缩工作时限、提高工作效率、提升服务水平等提出要求。

2018年12月28日，北京市城市管理委员会等部门发布《关于进一步优化水、电、气、热、通信接入服务措施的通知》，要求燃气企业对于服务范围内、小时总用气量不大于32标立方，不涉及外线的新发展商服用户的小微工程，由燃气企业负责投资建设燃气系统，优化为2个办理环节，3项申报材料，用户按照规范要求完成通风报警系统建设且用气设备安装到位后4个工作日内通气，实现小微工程"零上门、零审批、零投资、广覆盖、超快速"服务。对于小微工程用户以外的新发展用户工程，优化为2个办理环节，3项申报材料，设计和施工由用户自行委托，供气企业原则上不超过15个工作日办结。大大缩短了从燃气系统的报装到安装服务时间，提高了服务效率。

（三）上海市出台《上海市进一步优化燃气接入营商环境实施办法（试行）》

2018年5月11日，上海市住建委、公安局、规划国土资源局、交通委、绿化市容局等部门联合发布《上海市进一步优化燃气接入营商环境实施办法（试行）》。《办法》适用于全市社会投资的中压及以下非居民用户的燃气供应接入服务，燃气设施及用户设施的建设依照建设工程要求予以实施。

据悉，上海燃气在接入方面原有用气申请、上门踏勘、方案设计、接入挂表、项目验收等5项办理环节，现在缩减为用气申请、方案设计和接入挂表等3个环节。经流程优化后，工商业客户燃气接入办理周期平均用时原则上不超过15个有效工作日，其中，符合标准化制式接入条件的客户，最短5个工作日即可用上燃气；无外线工程接入（外线工程指工程建设涉及道路排管等外部审批和施工）的客户，平均用时不超过9个工作日；有外线工程接入的客户，办理周期原则上不超过15个工作日，包括外线审批总的时间周期从原来的86个工作日缩短至不超过40个工作日。各类客户的燃气接入平均办理周期均较过去缩短50%以上。

除了深圳、北京、上海等城市已在优化用气营商环境方面细化了相关规定，黑龙江、吉林、辽宁、河北、陕西、天津等省市也在已经出台的地方性优化营商环境条例中，也对对燃气行业优化营商环境提出了要求，比如应当简化报装程序和时间、降低成本、公开服务和资费标准，不得指定交易、拖延服务强迫市场主体接受不合理条件以及应当通过招标方式选择特许经营者等等。这些已起步优化用气营商环境的部分城市的规定，为《条例》中对于燃气行业的相关规定，提供了实践经验和基础，从《条例》中相关条款不难看出，《条例》吸收了不少先行城市的先进做法。

 

二、《条例》中燃气行业需要关注的内容

正式公布的《条例》总共有七章72条，相比7月14日发布的征求意见稿《条例》有非常大的改动。《条例》中总则、市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障等多个章节，都涉及到燃气行业。

（一）原创性、差异化的优化用气环境措施

《条例》第七条规定，国家鼓励和支持各地区、各部门结合实际情况，在法治框架内积极探索原创性、差异化的优化营商环境具体措施。第八条规定，国家建立和完善以市场主体和社会公众满意度为导向的营商环境评价体系，任何单位不得利用营商环境评价谋取利益。

这两条规定强调要具体问题具体分析，要依据各地区不同的情况，出台不同的应对政策，不能盲目跟风，忽略了地区承载能力。前述北京、深圳、上海等改善用气营商环境的先进经验将在全国推广，全国的燃气企业均将涉及，但是各地将根据实际情况，再行探索差异化具体措施。

此外，对于地方政府来说用气营商环境涉及招商引资问题，之后必然将高度重视。但是燃气企业作为企业，地方政府在开展营商环境评价时，也不应当利用营商环境评价谋取利益，影响燃气企业的正当经营。

（二）市场主体保护

《条例》第十三条第一款规定，招标投标和政府采购应当公开透明、公平公正，依法平等对待各类所有制和不同地区的市场主体，不得以不合理条件或者产品产地来源等进行限制或者排斥。第十四条第二款规定，严禁违反法定权限、条件、程序对市场主体的财产和企业经营者个人财产实施查封、冻结和扣押等行政强制措施；依法确需实施前述行政强制措施的，应当限定在所必需的范围内。

根据《条例》，燃气企业可以平等参与政府组织的燃气特许经营权等招标活动，政府机关不得以不合理的条件排斥或者限制燃气企业参与投标。此外，政府要最大限度降低对企业生产经营活动的不利影响，审慎采取行政强制措施，比如对于燃气特许经营企业的临时接管需要特别谨慎。

（三）市场准入

《条例》第二十条规定，国家持续放宽市场准入，并实行全国统一的市场准入负面清单制度。市场准入负面清单以外的领域，各类市场主体均可以依法平等进入。各地区、各部门不得另行制定市场准入性质的负面清单。

随着今年6月30日《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》的出炉，不仅取消了石油天然气勘探、开发限于合资合作的限制，还取消了50万人口以上城市燃气、热力管网须由中方控股的限制。管网设施、LNG接收站也在逐步实现向第三方公平开放，燃气行业市场准入将迈向公平开放的态势。

（四）加大反垄断和反不正当竞争执法力度

根据《条例》第二十一条规定，政府有关部门应当加大反垄断和反不正当竞争执法力度，有效预防和制止市场经济活动中的垄断行为、不正当竞争行为以及滥用行政权力排除、限制竞争的行为，营造公平竞争的市场环境。  

这与目前国家正在开展的公用事业反垄断专项整治行动相符。据统计，自2016年以来，已经有多家燃气企业因滥用市场支配地位被处以行政处罚，且对于滥用市场支配地位的处罚金额高达数千万元。如2017年4月，江苏某燃气有限公司在新建居民小区开发过程中，涉及在管道安装工程滥用市场支配地位，被处上一年度经营额5%的罚款，即罚款2505万元；2017年2月，陕西某天然气公司因违规收取天然气IC 卡9.8元的工本费，被处罚款440万元，并需退费1600万元等。

（五）《条例》对燃气企业的要求

《条例》第二十八条规定，供水、供电、供气、供热等公用企事业单位应当向社会公开服务标准、资费标准等信息，为市场主体提供安全、便捷、稳定和价格合理的服务，不得强迫市场主体接受不合理的服务条件，不得以任何名义收取不合理费用。各地区应当优化报装流程，在国家规定的报装办理时限内确定并公开具体办理时间。政府有关部门应当加强对公用企事业单位运营的监督管理。

该条款明确规定了供气行业要做到信息公开、流程简化、不得收取不合理费用。以上规定的必要性和适当性在不同地区优化营商环境的实践中得到了反复的证明。信息公开指的是，燃气公司应当公开服务标准、办理时限、资费标准等信息。流程简化指的是，报装流程简化，燃气接入流程简化。在公共事业领域已经存在多个因收取不合理费用而受到行政处罚的案例，以及反垄断领域不断加强执法的态势，都对公用企事业单位合理收取费用提出了新的要求。

（六）规范行政协议，政府不得随意毁约

根据《条例》第三十一条，地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。

虽然有《合同法》的约束，但是实践中仍存在不少燃气企业与政府之间签订《燃气特许经营协议》因行政区划调整或者政府换届原因导致的纠纷，比如政府机关重复授予特许经营权或不当收回特许经营权，《条例》出台后，由于政府部门对于优化营商环境的重视，燃气企业作为企业，对于政府随意毁约的行为可以积极采取措施；如果出现因社会公共利益，政府部门提前解除合同的情况，企业也可以获得损失和补偿，因此燃气企业在日常经营中，对于项目的投入要保留好支撑材料。

（七）政策制定

根据《条例》第六十三条、六十四条和六十五条相关规定，行政性规范文件应当按照国务院的规定进行公平竞争审查。市场主体认为地方性法规同行政法规相抵触，或者认为规章同法律行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查建议，由有关机关按照规定程序处理；行政规范性文件不得减损市场主体合法权益或者增加其义务，不得设置市场准入和退出条件，不得干预市场主体正常生产经营活动；避免政策叠加或相互不协调对市场主体正常生产经营活动造成不利影响。

优化营商环境不仅要求燃气企业提供更优服务，同时燃气企业作为企业，也具有相应的权利，政府应该为燃气企业提供更好服务，对于政府机关干预燃气企业正常经营的行为或者制定不符合公平竞争的规定，《条例》为燃气企业提供了解决途径。

（八）法律责任

《条例》第七十条规定，公用企事业单位有下列情形之一的，由有关部门责令改正，依法追究法律责任：不向社会公开服务标准、资费标准、办理时限等信息；强迫市场主体接受不合理的服务条件；向市场主体收取不合理费用。

相比《征求意见稿》，正式稿删除了对于企业直接责任人的追责，这也是正式稿的重大变化之一。此外，需要注意的是，该条款中强迫市场主体接受不合理的服务条件、向市场主体收取不合理费用，这方面已经有相关法律法规规定行政处罚的标准，但是对于不向社会公开服务标准、资费标准、办理时限等信息并未明确具体的行政处罚标准，可能将由进一步细则或者地方性法规规定。

 

三、《条例》对燃气行业的影响

（一）燃气管道工程安装的商业模式将改变

一是从以往的“一家独大”到建立燃气工程安装竞争性市场体系，引入用户选择权，将打破燃气工程安装市场区域垄断同时也打破区域内一家公司垄断的局面；

二是或将引入租赁模式，以租赁代替投资，降低企业成本为符合条件的企业代投资用气工程及用气设施，企业在用气过程中仅支付租赁费，无需一次性投入大笔资金，既造福了企业，更造福了居民；

三是小微工程由燃气企业负责投资建设燃气系统，广泛实现小微工程"零上门、零审批、零投资、广覆盖、超快速"服务；

四是“互联网+”在燃气报装中发挥作用，实现用气报装业务全流程线上办理，更加便民，同时对燃气企业一线工作人员也提出更高的要求。

（二）推动燃气企业提高服务标准，做好信息公开工作

一是简化业务办理流程，提高服务效率质量。如在用气报装、器具安装、购买燃气、故障报修、通气等众多业务的服务标准制定上，尽可能地让用户少跑腿、零跑腿；

二是多途径公开企业业务办理流程。多途径公开企业业务办理流程，如在企业营业大厅以及属地城市所有服务窗口公示业务办理流程，也可以利用企业官网、微信公众号、报刊等媒体宣传企业业务办理流程，从而提高群众知晓率，自觉接受用户和社会的监督；

三是严格落实企业服务承诺，做好企业员工进行全员业务培训，采取多种形式扩大政策知晓度和覆盖面，持续深化改革，进一步完善企业业务系统功能；

四是依法依规确定企业资费标准，并向社会公开，不得利用行业垄断地位，强制提供服务收取不合规资费，不得滥用市场支配地位，以不公平的高价提供服务。 

（三）反垄断执法和不合理收费检查将进一步加强

无论根据《条例》中相关条款，还是各省市已经出台的《优化营商环境条例》，均对滥用垄断地位行为、不合理收费行为作出规定，反垄断执法和不合理收费检查将进一步加强，这与目前国家正在推进的“公用企事业单位反垄断专项整治行动”也相一致，燃气企业要引起足够重视。

燃气企业可以将从加强企业内部反垄断合规培训；制定反垄断合规内部管理规定；进行全面的反垄断专项排查；全面梳理、排查燃气工程安装各环节中的收费项目；建立反垄断合规风险识别预警机制等五个层面加强自查自检，防止被认定为滥用垄断地位行为。

（四）《条例》推进了燃气企业要与地方政府更紧密的协作配合

《条例》出台后，燃气企业为进一步提升服务质量，应当与相关政府部门做好沟通协调工作。

比如，在加快燃气接入、提高服务效率过程中，需要与住建部门、绿化部门、交通部门、消防部门等相关政府做好沟通协调工作；在反垄断执法和价格检查工作中，可以在做好企业自查的基础上，与执法部门多沟通，了解执法趋势；燃气工程安装市场开放后，燃气企业要与住建部门沟通，考虑到日后供气安全问题，争取燃气工程安装验收资格；燃气工程安装收费标准属于地方政府定价的经营服务性收费范围，燃气企业可以与政府部门沟通，争取较好的收费标准；拥有燃气特许经营权的企业，可以配合做好特许经营实施中期评估，并与政府部门沟通实施情况。

 

《条例》对燃气企业提出了更高的要求，理想的用气营商环境和优质的公用事业服务关键在于提高服务效率和降低用气成本。《条例》出台后，燃气管道工程安装的商业模式将改变，反垄断执法和不合理收费检查也将进一步加强，这对燃气企业提出了挑战，但是这同时也是推动燃气企业内部改革、提升服务标准的机会。燃气企业应当及时作出相应调整，以适应《条例》带来的新变化。