一、 项目背景

 

颛桥老街剩余地块旧区改造项目（以下简称：颛桥老街项目），是闵行区重大民生工程和全区第一个大规模的旧改地块征收补偿项目。该项目地块于2003年“毛地出让”[2]，共计约280亩，分三期开发建设：一期地块约30亩，于2006年完成建设并交付；二、三期地块约250亩，上有居住房屋1750户，由颛桥镇政府包干实施动拆迁。起初，2002年的动迁包干协议约定的动迁包干费用为90万元/亩，后镇政府与开发商又于2007年将动迁包干费用调整至242万元/亩，但仍然不能覆盖猛涨的实际动迁成本，致使项目二三期出现烂尾，包干动迁长期被迫停止，开发建设亦随之终止，烂尾长达十年之久。

2016年，上海房地产市场的一路猛涨，使颛桥老街地块出现了盈亏平衡点，地块开发出现了可能；又恰逢上海市规划土地管理部门和住建部门为地方政府加快推进毛地旧区改造遗留项目，先后联合发布《关于本市旧区改造中“毛地出让”地块处置若干政策口径的意见》（沪规土资地〔2012〕652号）和《关于进一步加强本市旧区改造中“毛地出让”地块处置工作的补充通知》（沪规土资地[2015]898号），

创造了政策窗口，颛桥老街项目的盘活迎来了转机，开发商和镇政府均有意启动该项目的盘活工作。

鉴于项目盘活涉及合同履行和政策实施，政策性和法律性非常强，时任颛桥镇党委、镇政府便委托中夏律师全权参与处理本项目的处置与盘活工作。中夏律师通过对事实的梳理和法律关系的分析论证，根据沪规土资地〔2012〕652号文和沪规土资地[2015]898号文的精神，平衡居民、开发商、颛桥镇政府三方利益，创设性地提出“比照市场出让方式，计收动迁包干费用”，一并解决动迁包干费用的调整和政府动迁房使用的两大问题，为项目的最终成功盘活创设了新的路径，成为闵行区目前单体最大的旧改类城市更新项目。本项目中的“颛桥模式”处置方案，也已经在闵行区逐步推广，并在全市其他区的“毛地出让”地块处置工作中，作为经典案例予以借鉴。

 

 

 

 

 

 

 

 

二、 项目盘活面临的问题

 

中夏律师接手颛桥老街项目后，经谈判发现，本项目盘活面临的核心问题，就是如何有效平衡政府、开发商和居民三方的利益。而平衡三方利益的方案的制定，又有如下三个待解决的难点：

（一）动迁责任的承担

开发商提出，迟延动迁的责任在镇政府，应由镇政府继续按242万/亩履行包干动迁责任。而对于镇政府而言，242万/亩的动迁费用标准已远不足以覆盖动迁包干费用。

（二）动迁包干费用的合理标准

即便开发商能够和镇政府达成一致，同意调整动迁包干费用标准，合理标准如何确定，依旧存在争议。

（三）政府动迁房的使用

区房管局提出，政府动迁房不能直接用于民营企业动迁基地，被动迁居民的回迁需求将无法得到满足。但如果由开发商通过市场购置商品房作为安置用房，又将会使需要承担的前期动迁成本远高于重新受让取得“净地”的成本。  

           

三、 项目“解锁”新路径

 

结合项目盘活面临的核心问题和难点，中夏律师仔细研究了现行法律、法规及上海市地方政策有关土地规划、旧改等依据，对“动迁责任的承担”、“动迁包干费用的调整方式”、“政府动迁安置房的使用”等问题进行了深入研究和论证。经过多轮谈判，最终，开发商同意彼此不追究违约责任，并同意调整动迁包干费用。之后，通过“比照市场出让方式，计收动迁包干费用”，一并解决动迁包干费用的调整和政府动迁房使用的两大问题。对已取得拆迁许可证的二期地块，采用“由受让人继续实施地块动迁和开发”的方式处理；未取得拆迁许可证的三期地块，采用“政府征收后交受让人开发”的方式处理，从根本上解决了颛桥老街项目盘活过程中的法律障碍、政策障碍和成本平衡障碍。具体而言，可从以下几点进行解析：

（一）解决动迁责任承担问题

1.原动迁包干协议及其补充协议没有明确约定形成净地交付的具体时间

动拆迁存在政策性强、利益巨大、社会矛盾突出等特点，故完成时间非常难以把控。从原动迁包干协议及其补充协议来看，开发商和镇政府对此也都十分明了。原动迁包干协议及其补充协议虽然约定了“计划开工周期”和“争取完成动迁时间”，但显然都属于“计划”和“争取”之列，并没有进行严格的时间限定，因此镇政府并不存在至今未形成净地交付的法律责任。

2.原动迁包干协议及其补充协议实为委托协议

经过对政府与开发商签订的原动迁包干协议和补充协议的仔细梳理，经认真研究和论证，中夏律师认为，虽然镇政府与开发商签订的原动迁包干协议中将动迁行为称之为“净地”转让，但镇政府依法并无转让土地的权利，因此，上述协议存在无效的嫌疑。原动迁包干协议及其补充协议的主要内容为由开发商支付动迁包干费用，政府受托包干拆平后交付净地，最后由开发商进行净地开发，故上述协议本质上属于“名为土地转让，实为委托拆迁”之性质的合同。

3.委托事务费用依法应由委托人承担，且委托合同依法可随时解除

如将原动迁包干协议及其补充协议认定为有效的委托合同，则通过分析合同履行情况，中夏律师提出：

（1）动迁费用依法应由开发商承担。原动迁包干协议未能履行完毕的根本原因，在于开发商支付的包干费用不足以支持政府完成动迁义务。根据当时适用的《合同法》对于委托合同的规定，委托合同的履行费用应由委托方承担。因此，开发商作为委托人，依法应当承担委托事项所应承担的费用（动迁费用），无权在受托人（即镇政府）无过错的前提下，向镇政府主张违约赔偿权。

（2）镇政府可以随时解除委托合同。根据当时适用的《合同法》对于委托合同的规定，委托人或受托人可以随时解除委托合同。因此，颛桥镇政府作为受托方，可以依法行使任意解除权，随时解除该委托合同性质的动迁包干协议及其补充协议，并且颛桥镇政府在能够证明已经尽力实施动拆迁的情况下，因不可归责于自身的事由导致动拆迁未能完成，依法也可不承担损失赔偿责任。

综上，从原动迁包干协议并未明确约定净地形成时间、动迁包干协议及其补充协议属于委托合同且委托合同依法可随时解除、委托事务费用（动迁费用）应由委托人开发商全额承担等三方面来看，镇政府并非必须无条件履行原动迁包干协议，部分义务未履行也没有明确的违约责任约定。镇政府在谈判过程中提出上述意见后，开发商最终同意彼此不追究违约责任，并同意可以调整动迁包干费用。

（二）解决动迁包干费用调整和政府动迁安置房使用的问题

2011年,国务院的《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施,标志着我国从“拆迁时代”到“征收时代”的迈进。征收时代的毛地开发路径一般为“政府征收形成净地后，以市场价出让给建设单位”。因此，比照征收时代的毛地开发路径，中夏律师创设性地提出“比照市场出让方式，计收动迁包干费用”，再由镇政府包干动迁形成净地，交付开发商进行开发，一举解决动迁包干费用调整和政府动迁安置房使用两个问题：

1.动迁包干费用按照净地市场价格来调整,“预评估预付，终评终结算”。即由开发商先行支付预评估动迁包干费，形成净地交付前，再根据周边土地出让价格对当时楼板价进行评估和包干结算。调整后取得的动迁包干费用，实际相当于由政府包干动迁形成该净地后二次出让价格，创新性地解决了动迁包干费用计价的合理合法性；

2.既然政府按净地市场出让价格收取动迁费用，则政府使用自身动迁房屋进行动迁也合法合规。这个问题的创新性解决，实际上排除了继续合作动迁的最大障碍，也消除了政府动迁房进入民营企业动迁基地的法律障碍和政策风险。

（三）解决关于地块分期开发可能引发的二次烂尾问题

为避免出现二期开发、三期烂尾的情形发生，或开发商搁置三期地块开发，影响被拆迁居民利益的情形发生，中夏律师建议主要从三期地块动迁包干费用的支付入手，促使开发商将资金沉淀至尚未动迁的地块，以从根本上实现联动。因老街改造项目体量庞大，需投入大量的资金，若开发商在三期地块动迁的过程中已垫支较大的资金，则在资金成本压力和公司长远利益等因素下，开发商不会轻易放弃未动迁地块的开发建设。

 

四、 项目的社会效应

 

2018年9月，在中夏律师的积极沟通、谈判和协助下，颛桥镇政府与开发商正式签订《〈闵行区颛桥镇老街改造协议书〉补充协议（三）》，标志着颛桥老街旧区改造项目正式盘活。

2019年，本项目正式启动国有土地上的房屋征收补偿工作，中夏律师再次接受委托，协助政府制定并落实征收补偿方案，实质性推动了旧改协议签约。2019年4月3日，颛桥老街剩余地块旧区改造意愿征询同意率达到98.85%，房屋征收补偿工作得以正式启动；2019年9月19日，区政府依法作出《房屋征收决定》；截止2020年11月，颛桥老街剩余地块旧区改造项目最后一证已完成签约，旧改签约率达到100%。

颛桥老街旧改项目的盘活方案，不仅实现了居民、政府、开发商“三赢”的利益平衡局面，而且对颛桥镇、闵行区以及全市层面也产生不同程度的影响。“颛桥模式”的成功经验，在闵行区的城市更新过程中逐步推广，并在全市其他区的“毛地出让”地块处置工作中得到了应用和推广，有效地降低了城市更新的成本和风险，是对上海城市更新路径的有益尝试。