一、 目的和意义 

建设高压及超高压输变电工程是送变电企业的主营业务之一，尤其是在新建变电站的建设项目中，不可避免地会临时占用土地，遇到与当地土地管理有关的行政审批事项，涉及的当地行政管理事项集中体现在与自然资源管理部门相关的临时用地审批、临时用地复垦、复垦保证金的缴纳、与税务部门相关的耕地占用税的缴纳与退还等。

涉土地管理事项，执法主体主要为各地自然资源局，行政处罚类别多为罚款、补缴、限期拆除等，呈现出处罚力度重、罚款金额大的特点，比如临时用地期满未履行复垦义务的行政罚款，罚款金额至少为土地复垦费的2倍。再如，忻州市规划和自然资源局于2024年1月26日作出的忻规资执土罚﹝2024﹞1号，针对忻州中石油昆仑燃气有限公司非法占用4480.83平方米土地、在临时用地范围内新建建筑物和其他设施形成永久性建筑物的行为，该局作出了罚款人民币203435元的决定，形成永久性建筑物占地的4480.83平方米按土地复垦费8倍计算罚款金额，企业规范临时用地审批及履行复垦义务的重要性可见一斑。 

二、 国内外研究水平综述 

在体制方面，我国国内实行集中统一的土地管理体制，中央对土地管理进行宏观把控。国外许多发达国家土地管理体制相对分散，美国联邦政府通过制定宏观政策和法律框架，引导土地资源合理配置，州和地方政府在其框架下因地制宜进行管理，充分发挥地方自主性，促进区域特色发展。英国是法规导向型模式，从土地产权界定到开发利用，每一个环节都有严格法律规范，确保土地管理有法可依、规范有序。

规划层次上，国外部分国家规划层次丰富，相比之下，国内土地规划层次在体系构建逻辑上与国外有所不同，更强调自上而下的统筹性与协调性，以保障全国土地资源的合理布局与利用。

规划内容上，国外一些国家注重通过规划引导城市发展、缓解城市压力，国内土地规划内容则更侧重于保障耕地红线、优化城乡用地结构，促进土地资源在各产业间的合理分配，实现经济社会与生态环境的协调发展。

国外土地管理政策执行主体多元且分工细致，不同层级政府间通过法律明确权力界限，借助定期会议、信息共享平台等进行协调。国内土地管理政策执行以自然资源部门为主导，协同多部门。自然资源部门负责土地资源调查、规划与监管等核心工作，住建、农业等部门在各自领域配合。通过建立联合工作小组、部门间信息互通机制等进行协调。例如在乡村振兴项目推进中，多部门联合保障土地合理流转与高效利用，促进产业发展。但相比国外成熟的协调体系，国内在跨部门协调时，有时会因职责交叉出现沟通成本高、协调效率低的情况。

国外在用地申请审批方面，效率普遍较高。国内用地申请审批效率近年来不断提高，但与国外相比，整体审批时间仍相对较长。在审批透明度方面，虽然多数地方政府建立了信息公开平台，但在信息更新及时性和完整性上还有提升空间。为提高审批效率和透明度，一些地方推行容缺受理、并联审批等制度，同时加强信息化建设，实现审批信息的实时共享和公开。例如，某沿海城市通过建立审批大数据平台，对审批过程进行全程监控和预警，有效提高了审批效率和透明度。

我国临时用地政策历经了不断发展与完善的过程。早期法规对临时用地的规定相对简略，主要侧重于保障建设项目的顺利进行，对临时用地的使用期限、范围界定等方面的规范不够细致。随着经济社会的发展以及土地资源管理理念的转变，相关政策逐渐丰富和细化。现行政策明确了临时用地的法律依据，如《土地管理法》第五十七条、第八十条以及《土地管理法实施条例》中的相关条款。核心要点包括严格限定临时用地不得修建永久性建筑物和构筑物，使用时间不得超过两年，期满确需继续使用的，应当重新办理临时用地审批。在审批权限上，全部占用非耕地的临时用地由县国土资源局审批；占用耕地（严禁占用基本农田）的由市国土资源局审批。这种变化趋势体现了我国对土地资源精细化管理的追求，旨在平衡建设需求与土地保护之间的关系，确保土地资源合理、高效利用。

与我国相比，国外在临时用地管理上更注重公众参与和信息公开。在申请过程中，会广泛征求周边居民和利益相关方的意见，确保各方权益得到充分保障。此外，国外对临时用地期满后的土地复垦监管十分严格，有专业的评估机构对复垦效果进行验收。这些差异为我国政策完善提供了思路，我国可进一步加强规划引导，提高公众参与度，强化土地复垦监管力度，从而不断优化临时用地政策。 

三、 项目的理论和实践依据 

 关于临时用地，我国已经有相对完善的法律法规供临时用地使用者参照执行，各地自然资源主管部门针对临时用地审批、复垦保证金的缴纳、复垦义务的履行、耕地占用税的缴纳和退还等均有完善的操作流程，相关的法律详规如下：

《土地管理法》第五十七条规定：建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。

《土地管理法实施条例》第五十二条规定：违反《土地管理法》第五十七条的规定，在临时使用的土地上修建永久性建筑物的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期拆除，按占用面积处土地复垦费5倍以上10倍以下的罚款；逾期不拆除的，由作出行政决定的机关依法申请人民法院强制执行。

《土地管理法》第七十七条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。

《土地管理法实施条例》第五十七条规定：依照《土地管理法》第七十七条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上1000元以下。

《土地管理法》第八十一条规定：依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，处以罚款。

《土地管理法实施条例》第五十九条规定：依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上500元以下。

关于土地复垦，国务院于2011年3月5 日发布了《土地复垦条例》，规定了土地复垦的标准、验收及相关的法律责任。为保证土地复垦的有效实施，自然资源部根据《土地复垦条例》于2019年7月发布了《土地复垦条例实施办法》，明确了《土地复垦条例》的实施细则，保障土地复垦的有效执行。

另外，《土地管理法》第七十六条规定：违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。

《土地管理法实施条例》第二十条规定：建设项目施工、地质勘查需要临时使用土地的，应当尽量不占或者少占耕地。临时用地由县级以上人民政府自然资源主管部门批准，期限一般不超过二年；建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过四年；法律、行政法规另有规定的除外。土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态，其中占用耕地的应当恢复种植条件。

《土地管理法实施条例》第五十六条规定：依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以上5倍以下。违反本条例规定，临时用地期满之日起一年内未完成复垦或者未恢复种植条件的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚，并由县级以上人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门代为完成复垦或者恢复种植条件。

 关于耕地占用税，全国人民代表大会常务委员会于2018年12月29日通过并公布了《中华人民共和国耕地占用税法》，该法律自2019年9月1日施行至今，对耕地占用税的缴纳期限、税额、适用情形均有详细规定。

另外，财政部于2019年发布的第81号公告《财政部税务总局自然资源部农业农村部生态环境部关于发布〈中华人民共和国耕地占用税法实施办法〉的公告》也对《中华人民共和国耕地占用税法》在实践中的适用有更具可操作性的详细规定。

基于我国一直以来的土地保护政策，针对非法占用土地的行为，根据违法情节的不同，临时土地占用人所承担的责任也有所不同，轻者行政处罚，重者则可能承担刑事责任。刑法妨害社会管理秩序类犯罪中，非法占用农用地罪即是专门针对这一犯罪行为而设立的罪名。在民事领域，违法占用土地可能面临土地合法使用人的索赔或者要求拆除设施、消除占用行为的民事纠纷。本报告将通过几个典型案例来分别阐述违法占地行为可能面临的刑事犯罪、民事纠纷、行政违法的法律风险。

相关案例：

（1）刑事案例

非法占用农用地罪，是指自然人或者单位违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为。根据《中华人民共和国刑法》第342条与第346条的规定，犯本罪的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。单位犯本罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照上述规定处罚。

邵某、广东省输变电工程公司220KV森林送电线路工程项目经理部非法占用农用地罪：本案例的审判要点，非法占用农用地罪的认定和量刑受到以下几个因素的影响：涉案土地的性质、被占用土地的毁坏程度、行为人主观上的故意以及是否在事后积极主动履行了复垦义务并将对土地的破坏性影响尽可能降低。根据立法解释，“违反土地管理法规”，是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。根据最高人民法院2000年6月19日《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，非法占用农用地“数量较大”，是指非法占用基本农田5亩以上或者非法占用基本农田以外的其他农用地10亩以上；造成农用地“大量毁坏”，是指行为人非法占用农用地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田5亩以上或者基本农田以外的农用地10亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。

（2）民事案例

与送变电工程施工涉土地使用事项相关的民事案件一般为物权领域内的排除妨碍纠纷。送变电工程公司一般作为案件的被告或者与电力公司一起作为案件的共同被告，原告多为施工过程中被占用土地的自然人或者单位，诉讼请求表现为：请求送变电工程公司停止侵权行为，拆除相关电力设施，以排除对其合法使用土地的妨害。

姜宗亮、姜宗刚与被告山东送变电工程有限公司排除妨害纠纷：本案例的审判要点，该类案件的关键在于送变电企业在架设相关电力设施之前是否按照正规审批流程完成了其所占用的土地的审批手续，是否按照相关地方标准或者协议约定履行了被占用土地的青苗补偿款、占地款的赔偿义务。如果审批手续完备合法，也已经按照当地相关规定履行了因占用土地对土地所有人、使用人所造成的损失的赔偿义务，则可以免除相应的民事责任，避免后续索赔的发生。

（3）行政违法案例

①江西省交通工程集团有限公司违法占地案

②三亚大小洞天发展有限公司不履行土地复垦义务案

③嘉兴市经开城南正宏建筑工程队擅自占用城市绿地案

 （下篇） 

项目研究内容和实施方案 

综合前述案例，临时用地使用人依法申请、依法使用临时用地的重要性不言而喻，以下就临时用地审批、复垦保证金、耕地占用税三个土地管理重点问题在实践中的难点及解决方案逐一说明。 

一、临时用地审批 

（一）概述（特点）

临时用地，是指建设项目施工、地质勘查等临时使用，不修建永久性建（构）筑物，使用后可恢复的土地（通过复垦可恢复原地类或者达到可供利用状态）。临时用地具有临时性和可恢复性等特点，与建设项目施工、地质勘查等无关的用地，使用后无法恢复到原地类或者复垦达不到可供利用状态的用地，不得使用临时用地。临时用地使用期限一般不超过两年。县（市）自然资源主管部门负责临时用地审批，其中涉及占用耕地和永久基本农田的，由市级或者市级以上自然资源主管部门负责审批。

以上海市临时用地审批流程为例，临时用地申请官方网站：上海一网通办，网址：https://zwdt.sh.gov.cn/govPortals/bsfw/item/b14f8a69-e33d-4849-a8d7-8153ecb46800，以下图表是浦东新区规划和自然资源局审批相关事项截图：

具体申请材料包括：

如果不确定当地的政务服务网名称及网址，可拨打当地政务服务热线12345电话咨询，获取详细信息。