随着这几年燃气市场改革、城燃条例等燃气领域法规政策文件修订、发布，城燃特许经营权争端的类型更加多样化。本人结合近年的实务经验，对争端类型进行重新梳理和总结，供各位参考。 

一、 授权主体超越职权授权

依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》和《市政公用事业特许经营管理办法》相关规定，燃气特许经营权的授权主体包括两类：

（一） 县级以上人民政府；

（二）经县级以上人民政府授权的有关部门或单位。对于第二类“经县级以上人民政府授权的有关部门或单位”各地存在不同，通常包括住建局、城管局、市政园林局、轨道及公用事业管理中心等。授权文件一般包括明确的授权书或明确了授权内容的政府会议纪要等。

在这类案件中，由于历史原因等问题，经常会出现签订燃气特许经营协议的主体并不具备授权资格，属于越权授权行为，导致签订的特许经营协议无效。

在实践中，常见的不具备授权资格的主体主要有：

1.园区管委会

园区管委会属于政府派出机构，需要取得县级以上政府授权后，才有权授予特许经营权。例如，在（2019）皖04行终X号一案中，法院认为管委会作为市政府的派出机构，法律没有规定其具有燃气经营审批权限，而且也没有受到委托行使燃气经营管理审批许可权限。管委会在没有法定权限或委托授权的情况下，与燃气公司签订《投资协议》与其法定职权范围不符，依法应予撤销。

2.区政府

区政府能否成为燃气特许经营权法定授权主体存在争议，在具体判断时需结合现行法律并结合地方法规进行综合分析。例如，河南省、浙江省、江苏省、河北省、安徽省、福建省等地的区政府不是燃气特许经营权的法定授权主体。四川省、内蒙古自治区、重庆市等地等明确了区政府是法定授权主体。

面对授权主体超越职权授权的情形，被授权的城燃企业如何通过与政府部门沟通完善自身特许经营权的合法性？第三方城燃企业如何利用被授权城燃企业特许经营权合法性瑕疵维护自身权益？都是值得思考的问题。 

相关规定：

1、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》

第十四条：县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。

2、 《市政公用事业特许经营管理办法》

第四条第三款：直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权（以下简称主管部门），负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。”

3、《河南省城镇燃气管理办法》

第十二条：省辖市、县(市)人民政府或者其授权的燃气主管部门应当按照有关法律、法规规定,通过市场竞争机制,以招标投标方式选择管道燃气投资企业或者经营企业,并签订特许经营协议。

4、《浙江省燃气管理条例》

第十四条：从事管道燃气特许经营的企业，应当事先向市、县燃气主管部门提出申请，取得市、县人民政府授予的特许经营权，与市、县人民政府或者其委托的燃气主管部门签订特许经营协议，并领取管道燃气特许经营许可证。

5、《江苏省燃气管理条例》

第十九条：设区的市、县（市）人民政府应当采取招标投标等公开、公平的竞争方式选择管道燃气特许经营企业，特许经营的实施方案由设区的市、县（市）燃气主管部门组织制定，并报本级人民政府批准。

6、《四川省燃气管理条例》

第二十一条：县级以上地方人民政府或者政府授权的燃气管理部门应当与管道燃气特许经营企业签订特许经营协议。特许经营协议的内容应当符合国家相关规定。因特许经营期限届满重新选择特许经营企业的，在同等条件下，原特许经营企业优先获得特许经营权。

7、 《内蒙古自治区燃气管理条例》

第十三条第一款：从事管道燃气经营的企业，应当具备国家规定的条件，经所在地盟行政公署、设区的市人民政府建设行政主管部门通过招标投标等方式决定，取得管道燃气经营许可证。

8、 《重庆市天然气管理条例》

第十八条：市、区县（自治县）人民政府或者其授权的天然气管理部门应当根据公布的天然气特许经营项目实施方案，通过依法招标的方式，选择天然气经营企业。 

二、 授权未经过招投标、竞争性谈判等公开竞争程序

近两年，部分地方在开展燃气整合工作前，对辖区内的城燃企业进行燃气中期评估，其中就涉及到对特许经营权授权合法性的评估。出现问题最多的情形就是授予特许经营权时未经过招投标、竞争性谈判等公开竞争程序。会出现这种问题的一般是早年前，政府通过招商引资，将城燃企业引入当地，双方签订了如：《招商引资协议》、《投资协议》、《合作兴建管道天然气工程协议》等文件。

例如，在（2020）冀0582行初X号一案中，X区住房和城乡建设局与R县K公司签订了燃气特许经营协议。时隔半年，区住建局通知K公司，要求其退出经营，后K天然气公司退出。两年后，区住建局通过公开招投标将燃气特许经营权授予了Z公司。K公司遂诉至法院要求住建局继续履行协议，法院经审理后以双方签订的燃气特许经营协议未经过招投标为由，认定协议无效。

依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》和《市政公用事业特许经营管理办法》相关规定，城燃企业应通过公开竞争方式取得特许经营权。在司法实践中，法院一般会认定政府未经过招投标或者是竞争性谈判等方式授予特许经营权的行为构成违法，但并不一定会因此撤销特许经营权。法院往往会从实际投入运营的成本、规模，公共利益等角度综合考虑是否要撤销。

目前，多地政府部门在开展燃气中期评估工作中，提到了要完善特许经营权的合法性及特许经营协议的合法性和完整性问题。对于城燃企业来说，可以结合当地燃气市场整合、中期评估政策文件，充分利用这一契机进行整改以完善自身特许经营权的合法性。

相关规定：

1、《市政公用事业特许经营管理办法》

第三条：本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用公开竞争方式依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织作为特许经营者，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

2、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2024年5月1日起施行）

第十六条：实施机构根据经审定的特许经营方案，应当通过招标、谈判等公开竞争方式选择特许经营者。 

三、 城燃企业在履约过程中存在违约行为

燃气特许经营协议中会约定城燃企业的各项义务，包括约定管道燃气建设进度、出具履约保函、提供稳定的符合国家标准的燃气气源等等。如果城燃企业长期怠于履行协议约定的义务，政府可能会以合同目的无法实现，对社会公共利益产生严重不良影响为由，取消城燃企业的特许经营权。

在（2020）宁04行初X号一案中，L县人民政府向Z公司作出《终止<L县管道燃气特许经营协议书>决定书》，认定Z公司无法提供稳定的符合国家标准的燃气气源，涉案特许经营协议的履行处于停止状态，单方取消了燃气特许经营权。

近几年，全国多地政府在大力推进城燃整合、“一城一企”并且逐步加强。在近年房地产行业下滑和国家对城燃行业盈利水平持续“强监管”的背景下，部分城燃企业盈利能力下降，利润变薄，但是“安全监管”逐步加强，对于很多中小规模城燃企业来说，其投资和运营能力都受到挑战。

2024年5月1日起施行的新《基础设施和公用事业特许经营管理办法》明确特许经营项目管理职责权属、实施机构及特许经营者履行义务，加强项目监督管理和披露义务等（尤其是增加了防止国有资产流失），规范推进特许经营建设实施。新机制下特许经营项目要求更加注重对项目收益的管理和评估，从而对相关实施主体的项目投资和运营能力带来挑战。因城燃企业在履约过程中存在违约行为而产生的特许经营权纠纷将越来越多，城燃企业因履行协议不到位被清退的现象也会越来越多。 

四、 政府重复授权

在这类案件中，通常表现为政府缺乏守约履约意识，而将已经出让的特许经营权又授予其他城燃企业。由于该类型案件多为行政纠纷，故法院在审理时，通常以是否会给公共利益造成重大损害作为一个判断标准，在某种程度上来说，这对于城燃企业是不公平的，有时无过错的城燃企业也需要为此买单，遭受不必要的损失。

在（2020）鲁行终X号一案中，T区政府于2009年7月31日授权区建设局（甲方）与A公司（乙方）签订了第一份燃气特许经营协议，特许经营范围包括了T区城区等地，期限三十年。A公司成立B项目公司运营上述权利。T区政府于2015年7月20日与C公司签署特许经营协议，特许经营范围为T区行政管辖区域（包括T区的开发区、文化产业园及城区、街道等），期限三十年。B公司认为第二份协议侵犯其特许经营权而发生纠纷。法院审理后认为第一份协议与第二份协议在时间和地理范围上存在重合，区政府违反了第一份特许经营协议，判决确认T区政府将B公司燃气授权经营区域内的特许经营权授予C公司的行为违法，要求其采取补救措施。

实践中涉及到特许经营权重复授予的案例，法院在审理时不会仅凭特许经营协议签订时间的先后顺序去认定后签订的协议无效，往往会认定重复授予行为违法但不撤销，要求政府部门采取补救措施。至于具体采取什么补救措施？后续实施方案如何落实？企业利益能否得到保障？都是一个未知数。

比如，上述T的案件判决书中写到了“因存在燃气特许经营的重复授权问题，B公司和C公司在经营期间为各自利益抢占市场、争夺客户的恶性竞争行为时有发生，不同程度影响了燃气市场秩序和公共安全。”当时政府研究收购B公司名下某工程公司的股权和接受经营管理权等事宜，通过制定收购工作方案的方式平衡双方利益。

由此可见，对于先取得特许经营权的企业来说，如果遇到政府不作为或者不愿意配合的情况时，难以保障其自身的合法权益；对于后取得特许经营权的企业来说，如果要进行收购兼并，还会涉及到评估问题，安全评估、资产评估等等。 

五、特许经营区域界线不清或交叉重叠

这类案件主要牵涉政府与城燃企业签订的授予燃气特许经营权的协议中对特许经营权范围的界定对城燃企业与其他企业合作中享有特许经营权的范围界定问题。常见的情况一般有两种：

（一） 政府在授予特许经营权时，未明确约定特许经营的四至范围或先后授予两家城燃企业的特许经营区域存在交叉重叠。

（二）因行政区划变更导致两家城燃企业的特许经营区域发生交叉重叠。比如有些特许经营协议中会约定特许经营范围为“某某地区现行行政管辖区域内，未来该行政区域面积扩大的，特许经营权地域范围自动扩大”这种约定可能存在实质性变更特许经营权之嫌，也会导致与其他家城燃企业特许经营区域存在交叉重叠的现象出现。

在（2020）鲁民终X号一案中，C县住建局于2013年5月发文，对C县境内的两家管道天然气公司（A公司和B公司）的经营区域界线进行划分。2015年4月，L县政府办公室作出关于“天然气企业经营区域协调专题会议纪要”。A公司主张该会议纪要侵犯其合法权益，提起行政诉讼。一审法院认为会议纪要未对A公司的权利义务产生影响，不属于行政诉讼范围。二审法院认为会议纪要内容影响了A公司的权利义务，撤销一审裁定，要求原审法院继续审理。该案中，政府部门在同时授权两家城燃企业特许经营权的情形下，又试图通过会议纪要的方式希望两家企业和平友好解决双方对于模糊地段的争议。

这类案件诉至法院后，法院很难直接对特许经营范围城市规划区域进行明确和认定。比如上述C县的案件中，法院认为特许经营范围和约定城市规划区域均应由行政机关确定，裁定对此不予审理。

从司法实践中可以初步感觉到人民法院对于此类难度的回避态度，主要原因可能包括：一是在民事诉讼中，由于特许经营权行使区域是依政府授权确定，决定了法院判决需要注重参考授权行政机关的意见，且在侵权诉讼中，法院对于特许经营协议的约定审核容易，但对政府授权范围的调查难度大；二是该类案件案情不但复杂，而且法院的判决结果对于当地燃气行业的局势发展和变化也会产生重要影响，法院自然会谨慎处理，尤其是当一方当事人为政府机关时。

因此，城燃企业单纯通过诉讼的方式维权难度较大，这类案件的处理重点建议侧重于与政府部门之间的谈判沟通。 

六、空白特许经营权历史遗留问题

这类案件的产生主要是由于特许经营权的从无到有的过程中，以及处于履约过程的燃气建设工程很容易因债权债务继承问题产生相关合同纠纷。由于对城燃企业约束性规定不够明确具体，相关经营范围界定不够清楚明确导致。由于时间原因，这类特许经营权争端问题近几年出现的较少。

这里讲的“空白”特许经营权是指原来在某特定区域没有特许经营权规定，或者仅政府直接授权的国有独资企业所有的特许经营权。而在特许经营权的从无到有，或者从国有转为社会资本所有的这个过程中，已经处于履约过程的燃气建设工程很容易因债权债务承继问题产生相关合同纠纷。对于新获得特许经营权的城燃企业来说，前述纠纷均是在其获得授权之前产生的法律关系，或多或少都会其产生联系，因此我们称之为获取授权时的历史遗留问题。

在（2014）黑民终字第X号一案中，T公司（国有独资）与S公司就Y市的煤气管网工程签订工程建设合同，之后T公司进行改制，经Y政府授权，T公司的管网资产使用权和特许经营权均授予G公司，G公司承担T公司的经营性债务。前述转让、授权完成后，T公司的股权由J公司100%收购。S公司的债权债务由H公司承继。H公司因部分工程款未得到支付向法院提起诉讼，要求G公司全额支付。诉讼过程中，双方对债务承担方、工程款数额、以及工程质量问题均存在争议。案件程序经过中院一审、高院二审、最高院裁定再审、中院一审重审、高院二审重审，最终H公司请求的经审计局审计的工程款部分得到法院支持。

在空白区域授予特许经营权产生的工程合同纠纷，是因行政机关的行政行为直接引起的民商事纠纷。法院在对此类案件进行裁判时，既需要从公平公正的角度维护案件当事人的合法权益，又需要考虑到行政行为本身及行政行为作出后的结果导向。一方面，如果案件当事人双方中，如有一方因授予特许经营权的行政行为受益，而另一方因该行政授权行为遭受损失，那么法院应考虑在这种失衡状态中尽量找到平衡点。另一方面，由于民商事法庭不会对行政行为本身进行裁判，往往只能接受即存的授权事实，且因特许经营权的授权有相关法律依据，人民法院在裁判时可将其视为导致双方原合同无法继续履行的客观情况变化，并依此判决解除涉案合同。在政府部门没有协调好接管方案的情形下，法院判决解除合同但以双方均无过错为由不对任何一方的损失作出赔偿判决的情形下，则可能会产生政府的强制行为损害案件双方当事人的情况。

建议相关燃气施工企业在与国有企业合作过程中，应密切关注国有企业的改制，并国有企业改制过程中及时要求权利义务承继方确认相关合同义务及债务，对新产生的债务也能够及时与合同权利义务承继方予以书面确认，通过明确合同双方主体的方式维护自身合法权益。 

七、直供、点供、供热与城镇燃气特许经营权争端

这些年，城燃特许经营权争端经历了一个发展过程。2016年到2017年这段时间，点供市场处于活跃状态，发展迅猛，各地都在加紧出台LNG点供相关政策，一时间涌现出大量点供企业对城燃企业的生存空间提出挑战。

随着国家油气体制改革的发展，大工业客户直供再次对城燃特许经营权带来的诸多挑战。其中以三桶油等气源资源方利用气源优势以及国家管网油气管网设施的公平开放（LNG接收站、天然气管道、储气库等）进入工业园区发展直供客户，抢夺城燃特许经营权区域内的用户，对城燃企业来说造成诸多威胁。我所前段时间发布了两篇文章，目前几大燃气集团的大趋势是通过拓展海外资源池，增强海外LNG自主采购能力以开发大工业客户。

随着时间的推移，城燃特许经营权争端从早年间城燃企业与城燃企业之间、城燃企业与政府之间逐步发展到了城燃企业与直供、点供企业之间甚至是城燃企业与供热企业之间的争端。

我所之前就曾处理过一起争端，Y市两家企业发生大工业客户抢夺战，甲燃气公司享有当地燃气特许经营权，但其十几家大工业客户被另一家乙燃气公司抢夺。乙燃气公司以签署供热合同为幌子，加上与当地政府“关系好”，一直不被燃气主管部门监管处罚，另外乙燃气公司制沼气并在大工业客户厂内建锅炉设备，通过供热管道向大工业客户供气，表面上仍称是在“供热”，利用供热规避燃气特许经营权并且主张沼气不属于燃气条例管理。我所通过与政府部门展开多次谈判沟通、向乙燃气公司及用气客户软硬兼施、施加压力，最终促使几家大工业客户与乙燃气公司解约，与甲燃气公司签订了供气合同。

面对新形势，城燃特许经营权争端呈现出了丰富多样性，对于城燃企业来说是积极对抗还是巧妙化解融入？新形态的斗争局面，对城燃企业的经营提出了更高要求。