摘要：随着近海风电的开发空间日趋饱和，风电向深远海发展成为产业趋势。近年来国内多地相继落实推进深远海发电的政府文件，引领了新一波开发热潮。相较于近海风电，深远海风电拥有广泛的优势，如海风资源丰富、发展空间充足、利于维护国家海洋主权、推进产业链升级、促进经济发展等。法律上，发展深远海风电无论从国际法角度还是国内法角度都有着坚实的基础，且有多国的风电发展经验为先例。然而，由于深远海发电的地理位置具有特殊性，处于专属经济区内，根据国际公约及相关国内法，主权国在专属经济区内享有的权利较领海而言相对较弱，易于发生法律纠纷。本文将针对发展深远海风电中可能出现的法律纠纷，如风电设施与自由航行权的冲突、风电建造运维与海洋环境保护的冲突等，并参考欧洲风电发展经验，为我国深远海发电项目开发的法律制度完善提供建议。

关键词：深远海发电；专属经济区；海洋空间规划；安全区；环境影响评估 

0 引言

随着我国近海风电的开发空间日益趋紧，深远海风电建设正引来一波新热潮。近年来，上海、广西、广东、浙江、海南等多地均出台相应政策及资金支持，加快深远海风电开发。2023年9月，国家能源局发布《关于组织开展可再生能源发展试点示范的通知》，提出开展深远海海上风电新技术示范和平台示范，为海上风电树立了新风向标。

深远海风电的优势得益于其地理位置，目前我国的海上风电项目主要集中在领海，而深远海风电的场址往往位于领海基线12海里以外的专属经济区。特殊的场址带来了不同于近海风电的战略优势。比如深远海风能资源丰富，风力较近海而言更稳定且强劲，是理想的清洁能源来源，既能满足沿海城市日益增长的用电需求，又能减少对化石能源的依赖。此外，还可以带动相关产业链的全面发展，促进海洋工程、装备制造及新能源技术的进步，形成经济集群效应。更为重要的是，发展深远海风电有助于维护国家的海洋主权，强化对专属经济区的有效利用和管理，巩固我国在海洋事务中的战略地位。

一个可持续发展的风场需要法律制度为其保驾护航，特别是远离领海的深远海风场，更需要提早布局，避免潜在的国际法律争议。由于深远海发电的地理位置具有特殊性，处于专属经济区内，虽然主权国在专属经济区内享有主权权利和管辖权，例如《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第3条明确了“中华人民共和国在专属经济区为勘查、开发、养护和管理海床上覆水域、海床及其底土的自然资源，以及进行其他经济性开发和勘查，如利用海水、海流和风力生产能等活动，行使主权权利。”但较领海而言主权国在专属经济区的权利仍相对较弱，容易发生法律纠纷，特别是在专属经济区内建造大型设施，更易与国际法赋予他国的权利和对我国要求的相关义务产生冲突，如风电设施与他国自由航行权的冲突、风电建造运维与海洋环境保护的冲突等。目前在深远海风电领域，虽然我国技术研发的脚步正稳步推进，但相应的配套制度和法律法规仍存在空缺，相较发展已经比较成熟的欧洲各国，我国仍处于起步阶段。本文将通过浅析欧洲国家在深远海风电的发展经验，特别是深远海风电的环境影响调查、海上空间规划、和深远海风电安全区的设立三方面，旨在为我国深远海风电配套制度的建立提供参考意见。 

1 环境影响评估

根据《联合国海洋法公约》第192条，各国有保护和保全海洋环境的义务。沿海国在专属经济区内进行资源开发时，必须采取预防措施，避免对海洋环境造成污染或破坏。公约第205和206条还规定，如果计划中的活动可能对海洋环境产生重大影响，沿海国必须进行环境影响评估，并向国际社会通报评估结果。因此，一份详尽的环境影响评估对风电场日后避免潜在的法律争议至关重要。欧洲各国在建设深远海风电场之前，通常会进行详细的环境影响评估，以评估风电设施对海洋环境的潜在影响。在欧盟，根据《环境影响评估指令》，环境评估不仅涵盖项目对本国环境的影响，还包括对邻国和跨境区域可能产生的环境影响。如果项目可能对邻国环境产生影响，相关国家将与受影响国家进行协商和信息共享，确保邻国的环境利益得到考虑。此外，还要考虑对整个区域性生态系统的影响，确保专属经济区内的风电开发不会对相关区域的海洋生物、渔业或海洋生态系统产生不利影响。本文将为读者分享BVG Associates于2019年1月出具的“海上风电场指引”中的相关内容。BVG Associates是一家专业从事可再生能源领域咨询的公司，尤其是海上风电领域。该机构提供战略咨询、技术指导以及市场分析，帮助开发商、供应商和投资者在可再生能源项目的开发和实施中作出决策。曾为中国三峡集团就欧洲海上风电的相关内容出具过报告。

根据BVG的指引，相关企业需要对风电场位置及其周围环境进行全面的环境调查，以评价风电场对周边环境的影响程度，并为后续建立模型提供重要参考。根据2019年的数据，针对1GW的风电场，一整套环境评估在欧洲的价格约为四百万英镑。由于调查项目众多包括鸟类、鱼类、海洋哺乳动物和栖息地的调查，以及海洋航行研究、社会经济调查、商业渔业、考古、噪声分析、景观和视觉评估以及航空影响评估等，通常需要两年或更长时间才能收集足够的数据。具体而言，环境调查主要包含以下几个项目：（1）底栖环境调查：调查生活在海底及沉积物中的物种。（2）鱼类及贝类调查：调查拟建风电场地点及周边水柱中存在的物种。（3）鸟类环境调查：确定风电场边界及周边地区鸟类的存在和行为，用于评估风电场对鸟类可能构成的风险及对鸟类栖息通道的影响。（4）海洋哺乳动物环境调查：用于确定在风电场边界及周边地区鲸目动物和海豹的多样性、丰度、分布和行为，调查数据用于评估风电场可能对海洋哺乳动物造成的潜在影响。（5）陆上环境调查：用于考量铺设电缆和陆上变电站可能对陆上环境造成的潜在生态影响。（6）人类影响调查：用于研究评估拟建风电场对生活在风电场附近沿海地区社区的影响。

除了上文中提到的《联合国海洋法公约》和《环境影响评估指令》中的相关环保义务，欧盟的《栖息地指令》和《鸟类指令》等都间接的要求开发商在风电布局前期进行环境评估，以确保风电设施不会对当前的生态环境造成严重影响。例如，根据《栖息地指令》，任何可能对保护区完整性产生重大影响的项目，都必须进行适当的评估。如果环境评估显示可能会对保护区的生态完整性产生不利影响，则开发商必须提出相应的缓解措施，如调整风电场的选址、风机的布局和施工时间表等。这更体现了事先进行环境评估的重要性，有利于开发商避免项目后期因违反相关规定导致施工延迟或增加额外成本。

2 海上空间规划

在选择深远海风场位置时，为避免对他国船只在专属经济区内的自由航行权造成影响，需要避免选择那些靠近国际航运通道的区域。欧洲各国通常通过事前评估，规划风电场的规模、位置和布局，以求最大限度减少对自由航行的干扰，确保不会对国际贸易航线产生重大影响。“海上空间规划”（Maritime Spatial Planning，MSP）是欧洲各国在风电场选址前期的常用工具，用于合理划分海洋用途，确保风电设施与航道、渔业等其他用途不发生冲突。根据2014年通过的《海洋空间规划指令》，欧盟各成员国必须制定和实施海洋空间规划，确保海洋的长期可持续性并促进跨国合作。这些规划根据海洋的不同区域设定了优先使用权，并且通常会进行利益相关者的咨询程序，如国际航运公司、国际航运协会和相关政府机构，从而在早期阶段避免潜在的航行冲突。为此，欧盟创建了“欧洲海洋空间规划平台”（The European Maritime Spatial Planning Platform）,旨在帮助欧盟成员国和相关利益方有效实施《海洋空间规划指令》，以推动各国对其海域进行可持续的空间规划和管理。本文将分享该平台上的一个案例，供读者参考。

Kriegers Flak 是位于波罗的海的一个海上风电场，装机容量为605MW，是丹麦与德国之间400MW互联电缆的一部分，旨在促进两国之间的电力传输和能源合作。与陆地相比，波罗的海的海上风电具有风功率密度高、风况稳定、与人类居住区的冲突较少等许多优势。Kriegers Flak海上区域属于丹麦、德国和瑞典的专属经济区。2001年5月提交了80台涡轮机的申请，于2005年4月获批。然而，新问题也随之而来，其中最突出的是海上风电设施对海上交通的干扰。在波罗的海这个相对狭窄且船舶流量繁忙的海域中，海上安全是风电设施建造和运维的一个重大问题。该海域横穿了一些最繁忙的航线，其中运输的货物包括石油和各种危险物质。

为应对上述困局，利益相关方采取了多种方案。（1）根据对过往案例的研究经验，制定了一本指南手册为空间规划者、沿海管理者、决策者和参与规划程序的相关机构提供统一指导意见以便统筹规划。 （2）调整了基于地理信息系统（GIS）的海上灾害应急计划工具（VPS），将其作为一种空间规划工具，称为海上环境风险管理系统（MERMS）。（3）德国在定义风电开发区时参考了相关战略环境评估（SEA），通过该评估，使得地方、区域和国际当局以及公众能够参与到Kriegers Flak风电场的规划程序。利益相关方和公众有机会讨论并评论评估结果。随后，针对Kriegers Flak风电场又进行了一次船舶碰撞事故的风险分析。根据上述方法参与方最终形成了一份关于海上风电场开发和海上安全问题的报告。该报告中，尽管瑞典、丹麦和德国在风能相关的法律上存在差异，但这三个国家的海上开发工作均充分纳入了海上安全问题。然而报告仍然建议后续继续采取海洋空间规划的综合方法，为该项目提供框架，提高效率。由于具体的海洋空间规划方法十分复杂，涉及到收集生物、环境和人为活动数据，针对国际航线、物种的营养循环、生命周期、食物网和相关渔业区域建立分布模型，并通过算法探索海上风电场的选址方案，该内容远超本文目的。本文旨在为读者的深入思考提供引言，感兴趣的读者可以访问欧洲海洋空间规划平台网站自行研究。 

3 安全区的设立

随着深远海风电技术的发展，欧洲各国逐步扩大其海上风电设施的布局，尤其是在北海、波罗的海等风力资源丰富的海域。然而，这些风电设施的布局通常位于繁忙的航运线路附近，容易对航运安全产生影响。因此，为了防止船只与风电设施发生碰撞，国际上通行的做法是根据《联合国海洋法公约》第60条赋予沿海国在专属经济区内的人工岛、设施和结构周围设立合理安全区的权利，通过设立安全区来保护风电设施。

安全区是指在海上风电场设施周围划定的一定范围内的海域，限制或禁止船舶通行，以保障风电设施的安全。这些安全区的设立必须依据国际法律框架，尤其是通过国际海事组织进行通报，以确保他国航运公司及时获得安全区的相关信息，从而调整航线，避免意外发生。设立安全区的首要步骤是向国家相关机构进行申请。在欧洲，大多数国家的海事安全管理机构负责审批安全区的申请，如英国的海事与海岸警卫署（MCA）。通常而言需要提交以下信息：风电设施的具体位置及规模；风电设施周边航运交通的详细情况；安全区的范围；安全区的设立期限；安全区设立后对航运业的影响评估。相关海事管理机构根据风电场位置、船舶交通密度及航运活动对安全区申请进行审批。审批过程中，通常会进行环境影响评估，以确保安全区的设立不会对航运和环境产生负面影响。

一旦获得国内审批，沿海国必须通过国际海事组织通报他国，特别是周边国家的航运公司和国际航运界。大致流程如下：（1）沿海国通过国家海事管理机构向IMO提交通报文件。（2）IMO通过其海事安全委员会和海事环境保护委员会接收并审核各国提交的安全区通报文件。在确认安全区的设立符合《联合国海洋法公约》及其他国际法规定后，IMO会通过其全球通报系统发布公告，通知全球航运公司、海事管理机构和相关利益方，并将这些信息纳入《海上航行警告》及《国际海图集》之中。（3）风电设施和安全区的坐标会标注在国际海图上，供各国船舶导航系统使用。航运公司通常通过国际海图和ECDIS系统获取最新的安全区信息。IMO发布的安全区通报信息会被快速同步到这些系统中，确保航运公司能够及时调整航线。此外，航运公司也可以通过IMO的航行警告和其他国际通报机制了解最新的安全区动态。 

4 针对我国的深远海风电配套制度完善的建议

根据上述对欧洲各国深远海风电的发展经验，针对我国在专属经济区内建造深远海风电设施可能引发的争议，笔者认为可以从以下几个方面作为切入点：

（1） 完善环境影响评估制度、环境监测和应急响应机制

一方面要提前进行全面的环境影响评估，在项目启动之前，确保严格执行《中华人民共和国环境影响评价法》的要求，进行全面、科学的环境影响评估。评估应包括海洋生态系统的现状、建设过程中可能产生的影响、以及风险控制和缓解措施，确保我国在相关国际公约中被要求的环境保护义务得以履行。另一方面，在深远海风电施工和运营期间，加强海洋生态环境的动态监测，及时应对可能出现的环境污染问题。在跨国环境争议发生时，通过合作机制进行协调和解决。就与周边国家有争议的专属经济区部分，如果风电场址在该区域或者可能影响到该区域，可以学习欧洲各国的经验，在风电场规划初期就与相关国家达成合作协议，或构建相关交流平台，既可以避免潜在的法律争议，也可以共享相关环境数据，提高风电场从立项到建成运维的效率。

（2）建立海上空间模型，设立安全区，建立海洋生态补偿机制

一方面，可以通过发展和推广先进的风电建设技术，减少项目对环境的负面影响。例如，采用更加环保的安装材料和技术，减少施工过程中对海底生态系统的破坏。另一方面，在进行详尽的环境评估后，可以利用类似“海上空间规划”的方法建立相关模型，通过算法优化风电场的布局设计，以避开关键生态敏感区域，保护海洋生态环境。在建立风电场时，尽早划定安全区，通过我国相关部门与国际海事组织沟通进行安全区的公告与通报。即使日后真的发生相关法律争议，也可以主张船方未及时了解已公开的航行信息，将相关责任转移给船方承担。以船舶与风电设施发生碰撞事故为例，《联合国海洋法公约》规定，船舶必须遵守沿海国或国际组织发布的有关安全区的规则和指南。船方负有维护船舶航行安全的基本义务，这包括确保船舶在安全的海域内航行，并避免与海上设施（如石油平台、风电设施等）发生碰撞。如果船方未能及时识别安全区或未更新相关安全信息，导致船舶进入危险区域并发生碰撞，显然违反了该义务，应当承担相关责任。此外，在海上风电开发过程中难免会对部分海洋环境产生不可避免的影响。为弥补这些影响，我国可以考虑建立海洋生态补偿机制。例如，在开发深远海风电项目的同时，通过植被恢复、人工鱼礁建设、海洋保护区划定等方式，恢复或保护受到影响的生态系统，实现“开发与保护并重”的可持续发展模式。

（3）健全法律和监管框架，培养国际法律人才

我国可以进一步完善涉及海洋开发和环境保护的法律和监管框架，确保风电项目建设符合国家和国际的环保标准。这包括制定明确的专属经济区海上风电项目开发的法律法规和相关政策文件，建立有效的监督机制，并落实对违规行为的惩处。另一方面，对于任何可能的国际环保争议，通常会优先通过双边或多边谈判解决，但如果谈判无法达成共识，企业将面临各类争议解决途径的压力，因此对相关国际事务法律人才的需求更加紧迫。大力培养国际法律人才有助于提高我国的国际法律专业知识储备，促进法律理论和实践的结合，使我国企业在面临相关困境时，拥有与他国企业据理力争的能力，更好的保护我国企业在国际争端中的利益。此外，培养国际法律人才也可以加强与其他国家的法律交流与合作，推动相关项目交流平台的建立和运营，提升我国的国际形象和软实力，增强我国在国际法律事务中的话语权。 

5 总结

本文通过对专属经济区内深远海风电发展法律争议的探讨，为读者分享了欧洲各国的发展经验，旨在为我国企业发展深远海风电时避免潜在法律争议提供一定参考。由于深远海风电的地理位置特殊，专属经济区虽然属于沿海国的管辖范围，但并不等同于领海，他国仍享有自由航行权等权利，因此大型风电项目可能影响他国船只的正常航行，进而引发国际法律争端。其次，环境保护方面的法律争议也备受关注。深远海风电项目的建设和运维可能对海洋生态系统造成影响，如破坏海洋生物栖息地、改变海洋生态平衡等。本文列举了欧洲各国在处理相关问题时采纳的方案，并给出了相关建议供读者参考。

深远海风电在我国能源结构转变、保障海洋主权和带动经济集群发展等方面皆存在巨大潜力，但由于其独特的地理位置，在法律及环境保护领域可能面临多重挑战。在国际法和国内法的框架下，我国有必要在推进深远海风电技术发展的同时，加强相关法律法规的制定，和配套制度的完善，从而合理应对可能产生的法律争议，确保深远海风电的可持续发展。这不仅符合国家经济发展战略，也有助于推动全球绿色能源的普及与海洋经济的健康发展。

目前我国深远海发电项目尚处于起步阶段，法律法规和配套制度仍在探索和完善过程中。但在深远海发电项目的建设前期，由于在某些问题上缺少关键性的指引，可能对整个风电项目的建设和运维造成重大阻碍。例如，项目建设运维期间将涉及大量人员和船舶往来，那相关人员的出境具体应向何部门进行申报审批；深远海项目建成后全生命周期的监管由什么部门进行负责；若项目在专属经济区内和他国发生法律争议，由什么部门负责进行协商等。这些问题目前来看都尚未有明确的法律依据，深远海风电项目很容易陷入无法可依的境地。为确保项目的顺利推进，国家亟需出台相关法律法规，明确各监管部门的职责和权限，进一步明确专属经济区内的监管主体和审批流程，尽快建立健全相应的监管机制和制度体系。