2021年6月1日，中国人民银行（以下简称“人行”）发布《中华人民共和国反洗钱法（修订草案公开征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”），面向社会公开征求意见。这是2007年至今《中华人民共和国反洗钱法》（以下简称“《反洗钱法》”）迎来的首次修订，涉及修改条文众多，规则变化重大，体现了我国反洗钱监管制度的重要发展方向。

基于此，本文对征求意见稿核心规则进行了分析，并附新旧条文比对，欢迎各位读者一起沟通、探讨。

一、完善反洗钱的概念及义务内容

《反洗钱法》规定的洗钱，是通过各种方式掩饰、隐瞒7种上游犯罪所得及其收益的来源和性质的洗钱活动。但该法规定的洗钱上游犯罪类型较为狭窄，随着反洗钱工作形势的变化，已难以满足现实需要。例如，电信网络诈骗犯罪未被纳入反洗钱的上游犯罪类型，但该等新型犯罪活动已成为我国当前反洗钱工作的重点整治对象。

基于此，征求意见稿删去了7种上游犯罪类型，不再对反洗钱的上游犯罪类型作出限制。征求意见稿规定的洗钱，系通过各种方式掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益的来源和性质的洗钱活动。需注意的是，《中华人民共和国刑法》项下的洗钱罪系以《反洗钱法》为依据，规定了7类上游犯罪。如征求意见稿最终落地的，刑法涉及的相关条文亦需得到相应修订。

此外，在《反洗钱法》的基础之上，征求意见稿进一步明确反洗钱的义务内容不仅包括预防洗钱犯罪，还包括遏制洗钱、恐怖主义融资及相关违法犯罪活动。

二、明确管辖规则

此前，《反洗钱法》未涉及域外适用问题，在跨境洗钱高发的当下，已难以满足现实监管需求。

基于此，征求意见稿规定：对中华人民共和国境内应当履行反洗钱义务的单位和个人的监督管理适用本法。中华人民共和国境外发生的洗钱和恐怖主义融资活动危害中国国家安全和主权，或者侵犯中国公民、法人和其他组织合法权益，或者扰乱中国金融管理秩序的，可以依照本法有关规定对有关单位和个人进行处理并追究责任。

我们理解，征求意见稿采取了属地管辖与保护管辖相结合的管辖原则，有助于有效打击跨境洗钱和恐怖主义融资活动。

三、明确反洗钱义务主体的范围

在《反洗钱法》项下，反洗钱义务主体主要分为金融机构和特定非金融机构两类。该法对金融机构的范围作出了规定，但并未明确特定非金融机构的定义及监管要求，而是留待有关部门制定。

2018年7月26日，人行发布《中国人民银行办公厅关于加强特定非金融机构反洗钱监管工作的通知》（以下简称“《通知》”），明确规定了应履行反洗钱义务的特定非金融机构的主体范围。2021年4月15日，人行发布《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法》（以下简称“《管理办法》”），对应履行反洗钱义务的金融机构的范围作了进一步明确。

在上述规定的基础上，征求意见稿进一步明确了两类主要反洗钱义务主体的范围，并将金融机构、特定非金融机构以外的单位和个人纳入义务主体范围。具体如下：

（一）金融机构

1.取消金融机构的地域范围限制

此前，《反洗钱法》规定的反洗钱义务主体为：在中华人民共和国境内设立的金融机构和按照规定应当履行反洗钱义务的特定非金融机构。

而征求意见稿删除了“在中华人民共和国境内设立的”的限制。同时，征求意见稿在金融机构的定义中删除了“依法设立的”这一前提，而改为“应当履行反洗钱义务”。我们理解，这与征求意见稿的管辖规则是相呼应的。

2.金融机构的类型范围

《反洗钱法》第三十四条规定：“本法所称金融机构，是指依法设立的从事金融业务的政策性银行、商业银行、信用合作社、邮政储汇机构、信托投资公司、证券公司、期货经纪公司、保险公司以及国务院反洗钱行政主管部门确定并公布的从事金融业务的其他机构。”可以看出，《反洗钱法》列举的金融机构类型相对较少，但我国金融机构种类繁多，难免引发适用争议问题。

现征求意见稿对金融机构的类型范围作了进一步明确。其第六十条规定：“本法所称金融机构，是指应当履行反洗钱义务、从事金融业务的开发性金融机构、政策性银行、商业银行、农村合作银行、农村信用社、村镇银行、证券公司、期货公司、证券投资基金管理公司、保险公司、保险资产管理公司、信托公司、金融资产管理公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、消费金融公司、货币经纪公司、贷款公司、银行理财子公司，以及非银行支付机构、从事网络小额贷款业务的小额贷款公司和其他由国务院反洗钱行政主管部门确定并公布的从事金融业务的机构。”

值得注意的是，上述条款列举的金融机构类型与《管理办法》基本保持了一致。但《管理办法》把“银行卡清算机构、资金清算中心以及从事汇兑业务、基金销售业务、保险专业代理和保险经纪业务的机构”等机构亦纳入了监管范围。

（二）特定非金融机构

对特定非金融机构的范围，征求意见稿在《通知》的基础之上作了些许调整。征求意见稿确定的特定非金融机构范围如下：

1.提供房屋销售、经纪服务的房地产开发企业或者房地产中介机构；

2.接受委托为客户代管资产或者账户、为企业筹措资金以及代理买卖经营性实体业务的会计师事务所；

3.从事贵金属现货交易的贵金属交易场所、贵金属交易商；

4.其他由国务院反洗钱行政主管部门会同国务院有关部门依据洗钱风险状况确定的需要履行反洗钱义务的机构。

而此前《通知》规定的特定非金融机构还包括：接受客户委托为客户办理或准备办理特定业务的律师事务所、公证机构；为客户提供或准备提供特定服务的公司服务提供商。如征求意见稿最终落地，特定非金融机构的范围应以何为准，有待进一步明确。

（三）金融机构、特定非金融机构以外的单位和个人

对金融机构、特定非金融机构以外的单位和个人，征求意见稿亦规定了其配合反洗钱工作的义务，由此完善了反洗钱义务主体范围。具体义务详见后文。

四、确立巨额现金收付申报制度

规范大额现金管理，是反洗钱工作的重点内容之一。2020年，人行已出台《中国人民银行关于开展大额现金管理试点的通知》，在河北省、浙江省、深圳市开展大额现金管理试点。

本次征求意见稿确立了巨额现金收付申报制度。其第三十六条规定，任何单位和个人为提供商品或者服务等目的，不通过金融机构而是以现金方式收付，且数额巨大超过规定金额的，应当向中国反洗钱监测分析中心报告。同时明确，任何单位和个人不得采取拆分现金交易等方式规避巨额现金收付申报义务。

征求意见稿还规定，巨额现金收付申报具体办法将由国务院授权国务院反洗钱行政主管部门会同相关部门制定。可预见的是，巨额现金管理制度在近两年内将建立较为完善的规范体系。

五、完善受益所有人身份识别制度

识别受益所有人身份信息，是有效识别客户身份、了解交易情况的重要举措。征求意见稿从如下方面完善了受益所有人身份识别制度：

1. 明确受益所有人定义，是指最终拥有或实际控制公司、企业等市场主体，或者享有市场主体最终收益的自然人。  

2.明确市场主体报送受益所有人的义务。公司、企业等市场主体应当通过市场监督管理部门有关信息系统报送受益所有人信息。

3.要求金融机构依法识别并采取合理措施核实客户的受益所有人，并要求客户如实提供受益所有人相关信息和资料。

六、强化一般主体的反洗钱义务

不同于《反洗钱法》聚焦于金融机构和特定非金融机构的规定，征求意见稿规定了任何单位和个人均需履行相应的反洗钱义务，并设置了对应罚则予以约束。其规定的主要义务如下：

1.履行反洗钱特别预防措施义务，具体要求详见后文。

2.依法配合金融机构和特定非金融机构为履行反洗钱义务开展的客户尽职调查，配合反洗钱调查。

3. 对依法履行反洗钱义务获得的客户身份资料和交易信息以及反洗钱调查信息，应当予以保密；非依法律规定，不得向任何单位和个人提供。

4.依法履行巨额现金收付申报。

5.妥善保管和使用金融账户和其他具有价值收付功能的金融工具，不得出租、出借、买卖金融账户和其他具有价值收付功能的金融工具，或者进行其他为洗钱等违法犯罪活动提供便利的行为。

七、强化金融机构的反洗钱义务

征求意见稿明确了新阶段下金融机构的反洗钱义务，相关核心内容如下：

（一）反洗钱内部控制和风险管理

征求意见稿要求，金融机构需履行如下具体义务：

1.建立健全、有效实施反洗钱内部控制制度。

2.评估机构洗钱风险状况并制定相应的风险管理措施。

3.结合实际情况建设反洗钱相关系统，保障系统不存在机制性缺陷。

4.设立反洗钱专门机构或者指定内设机构负责反洗钱工作。

5.根据经营规模和洗钱风险状况配备相应的人力资源。

6.按照要求开展反洗钱培训和宣传工作。

7.通过内部审计或者独立审计等方式，监督检查反洗钱内部控制制度的有效实施。

应当注意的是，在评估、审计、确定反洗钱部门及配置相应人员等方面，《管理办法》作了进一步细化规定。

（二）客户尽职调查制度

此前《反洗钱法》要求金融机构建立客户身份识别制度，而征求意见稿采取了与《管理办法》一致的表述，即“客户尽职调查制度”。金融机构相应的新增义务如下：

1.通过尽职调查，了解客户身份、交易背景和风险状况，采取相应的风险管理措施，防止金融体系被利用进行洗钱等违法犯罪活动。

2.在与客户建立业务关系或者为客户提供规定金额以上的现金汇款、现钞兑换、票据兑付等一次性金融服务时，应当识别并核实客户身份，了解客户建立业务关系和交易的目的和性质、资金的来源和用途，识别并采取合理措施核实客户和交易的受益所有人。

3.在与客户业务关系存续期间，应当持续关注并审查客户状况及交易情况，了解客户的洗钱风险，并根据风险状况及时采取相适应的尽职调查和风险管理措施。

4.通过第三方识别客户身份的，应当评估第三方的风险状况及其履行反洗钱义务的能力，并确保第三方已经采取符合本法要求的客户尽职调查措施；第三方具有较高风险情形或者不具备履行反洗钱义务能力的，金融机构不得通过第三方识别客户身份。

我们理解，从法条表述及金融机构义务内容的变化来看，征求意见稿进一步强化了金融机构的审查义务，不再止于对客户身份文件作形式审查，而倾向于对客户身份和交易情况作实质审查。在与客户业务关系存续期间，金融机构还需采取动态审查措施。这就要求金融机构采取更为专业、有效的尽职调查方法及风险管理措施。此外，金融机构通过第三方识别客户身份的，需履行相应的评估程序，确保第三方符合法定要求。

（三）大额交易和可疑交易报告制度

本部分无实质调整，将“反洗钱信息中心”调整为了现行的“中国反洗钱监测分析中心”。

（四）建立健全客户身份资料和交易记录保存制度

本部分无实质调整。征求意见稿规定，金融机构破产和解散时，应当将客户身份资料和客户交易信息以及包含上述信息的电子载体移交国务院有关部门指定的机构。

（五）建立健全反洗钱特别预防措施制度

征求意见稿第三十八条规定了需采取反洗钱特别预防措施的对象范围，包括：① 国家反恐怖主义工作领导机构认定并由其办事机构公告的恐怖活动组织和人员名单；② 为履行国际义务，由外交部发布的涉及定向金融制裁的名单；③ 对具有恐怖主义融资风险的个人和实体，或者对具有重大洗钱风险的个人和实体不采取措施可能造成严重后果的，由国务院反洗钱行政主管部门认定或者会同有关部门认定的名单。

反洗钱特别预防措施包括但不限于禁止与名单中列名对象、其代理人、其拥有或者控制的实体进行任何交易；对列名对象所拥有或者控制的资金、资产采取冻结或者相应措施以限制被列名对象获得资金、资产。

征求意见稿要求，金融机构应当及时获取上述反洗钱特别预防措施名单，对所有客户及其交易对手开展实时审查，按照要求立即采取措施，并及时向国务院反洗钱行政主管部门报告。  

（六）保密义务

征求意见稿第六条规定，单位和个人对依法履行反洗钱义务获得的客户身份资料和交易信息以及反洗钱调查信息，应当予以保密；非依法律规定，不得向任何单位和个人提供。

（七）配合阻断外国法律与措施不当域外适用

基于完善反洗钱法域外适用制度的需求，征求意见稿规定了境内金融机构配合阻断外国法律与措施不当域外适用的义务，具体包括：

1.外国当局未按照对等原则，也未与中国协商一致，直接要求中国境内金融机构提交中国境内信息或者扣押、冻结、划转中国境内财产的，或者基于不当域外适用法律要求中国境内金融机构作出其他行动的，金融机构不得服从。如果金融机构认为有必要服从的，应当及时提请国务院有关金融监督管理机构批准并告知外国当局与国务院有关金融监督管理机构进行协商。

2.外国当局基于合理监管的需要，要求中国境内金融机构提交概要性合规信息、经营信息或者提出其他合理要求的，中国境内金融机构可以按照要求采取适当行动，但应当事先向国务院有关金融监督管理机构报告，对于可能影响中国国家主权、安全和利益或者公民、法人或其他组织利益的，应当事先获得国务院有关金融监督管理机构批准。

（八）境外金融机构的配合义务

征求意见稿亦规定了境外金融机构的配合义务，即：按照对等原则或者经与有关国家协商一致后，有关机关、部门在依法调查洗钱和恐怖主义融资活动过程中，可以要求在中国境内开立代理行账户或者与中国存在其他密切金融联系的境外金融机构予以配合。 

八、完善罚则

针对一般主体、金融机构、特定非金融机构违反特定义务的行为，征求意见稿制定了细致、完善的罚则，并在《反洗钱法》的基础之上加大了处罚力度。具体如下：