2013 年5月3日 ，市律协医疗卫生业务研究委员会在律协第一会议室举办“防控H7N9禽流感病毒所涉法律问题专题研讨会 ”。市律协医疗卫生业务研究委员会主任卢意光律师主持，邀请徐汇区疾控中心李申生主任、市律协行政法业务研究委员会阮露鲁主任、行政法业务研究委员会委员葛建生律师为嘉宾，与市律协医疗卫生业务研究委员会委员陆夏岩律师、沈涛律师发表主题演讲，40余名律师参与了研讨。  

        一、李申生主任：上海市H7N9禽流感防控情况

     （一）流感背景介绍 

        流行性感冒典型的临床特点是高热、显著乏力、全身肌肉酸痛、鼻塞、流鼻涕、喷嚏，秋冬是易发季节。此次H7N9禽流感的发病症状跟上述情况十分类似，因此初期并未得到足够重视。 

        H7N9禽流感死亡率较高的一个原因是，前期并没有能够检测出该类型病毒，因为目前的检测到的流感大多是分型的。普遍共识局限于H1病毒、非典型性病毒，以及线冠状病毒和乙型病毒，没有深入检测至H7。新的病毒具有很强的传染性，尤其繁殖、变异速度很快。当人们认识它的时候，有可能已经发生变异。以H7N9为例，初期专家论证其不会人与人传染，但是检测过的八个段当中，其中两个的四个位点中，已经有三个位点已经发生了变异。如果第四位点变异，就可能发生人与人传染。 

        （二）如何防控流感病毒 

        1、加强监测与控制 

        上海处于世界卫生组织在全国覆盖全国的流感监测网络之中。上海共有50多家流感监控点，包括成人的综合性医院、儿童医院、学校、商业网点等。自H1N1发生以后，又设立个由国家林业局牵头的动物监测网络，已经形成较为完善的检测网络。 

        流感疫苗是控制流感的主要措施。但流感疫苗是一种亡羊补牢的手段，通常是世界卫生组织提供的当年的优势病株来研制相应的疫苗。如果不能明确优势病株，就无法制作相应的流感疫苗来达到控制流感的目的。 

        2、明确病原、传染源、中间宿主、传播途径以及易感人群 

        流感的防控须注意三个方面：一是病原、传染源和中间宿主。H7N9的病原和传染源都集中在禽类，但具体的禽类种类，尚未明确，对于病毒的中间宿主，也尚在进行回顾性调查，并未确定。二是传播途径：目前上海的33个病例中，经过调查，有80%之前都有过与禽类或者飞鸟的接触史。但是具体是通过禽的分泌物、排泄物，还是直接跟禽当中的病毒感染，尚未明确。三是易感人群：在此次H7N9病毒传染的过程中，老年人感染的数量相对较多，另外有40%左右的患者从事禽类养殖、销售、宰杀、加工等相关行业，但由于样本数量不够多，并不能够确定这两类人群属于易感高危人群。今年4月5日，上海市政府召开紧急会议，要求在4月7日之前，扑杀所有活禽，取消活禽交易。4月6日上海市启动了活禽扑杀。参与杀禽的工作人员当时并未采取完全的隔离防护措施，但经过一段时间，这些工作人员中并未出现一例H7N9的病例。由此也可以从反面证明从事活禽相关行业并不是导致H7N9的直接原因。同时，老年人由于年纪原因，大多数发病时都存在基础性疾病，如糖尿病高血压等。因此，一旦感染流感病毒，至后期肺部感染出现问题，将很容易导致死亡后果。但是人感染来自于禽类的可能性非常之高。数据表明，自4月7日上海基本扑杀全部活禽，关闭活禽市场交易以后，发病率大大降低，自4月13日以后也没有新的病例再发生。    

        3、确保新病例的早发现和实验室确诊。 

        目前上海的病毒检测的门槛已经放低。以前的不明肺炎须满足四个条件才能申报，但现在都可以作为监测病例申报。申报以后就可以送往疾控系统做核酸检验。核酸检验结果出来以后，4个半小时到6个小时内，就可以明确监测结果。但是监测病例被送到区疾控中心，区疾控中心检测出阳性，再送往市疾控中心。在这一过程当中仍然是疑似病例。过去疑似病例需要通过市专家组会诊以后，将病原体送到卫生部确定为确诊病例，现在市疾控中心经过专家认证就可以确定确诊病例，使得疑似病例确诊的效率大大提高。 

        （三）对于H7N9流感病毒的预防 

        自2003年非典爆发以来，从政府到普通民众，都已经意识到公共卫生的重要性，更加重视公众的知情权和健康权。公众政府对公共卫生事业的投入增加了很多，同时也加强了疾控体系建设和队伍的建设。在此次H7N9流感疫情中，信息公开的透明度和疫情公开的程度都有所增加，同时也加强了与国际卫生组织的联系，在疫情发生的第一时间汇报给世界卫生组织。传染病问题，不仅仅是一个生物学问题，还涉及到社会学、经济学和生理学的问题。同时，对于大规模传染病的危机应对能力是一个国家的核心能力之一，大规模的公共卫生事件，实际上考量了一个国家的医疗水平，更重要是一个国家的社会动员和组织能力。 

        应当通过信息透明化来引导群众对疾病的认识以及保证社会稳定。在此次H7N9的防控当中，政府在舆论的引导和风险的应对方面基本没有出现前几次疫情中发生的瞒报或者延报现象，同时与患者和患者家属的沟通也更加顺畅。 

        目前实验室的技术和手段发展十分迅速，在今年3月底发现H7N9疫情以后，从4月3日开始，上海市各个区县的疾控中心都可以做H7N9的病毒检测，可以尽快确定病毒有无，同时加强了监测网络构建，光是徐汇区就已经建立了7家发热门诊，能更加准确迅速地确定是否是H7N9病例。 

        在此次H7N9发生以后，从流行病学、从传统源、传播途径发病，整个临床发病的时间，结构十分严密，流行病调查报告也十分整齐规范。但是此次H7N9疫情以后，也出现了应急队伍人数偏少的情况。在以后还是要不断加强对于应急队伍的建设，不仅仅是疾控中心的应急队伍，也包括社区应急队伍的建设。 

        二、陆夏岩：我国法律法规有关传染病的相关规定 

        （一）我国对《传染病防治法》修订 

        随着对传染性疾病防治措施的提高，一些传统传染病逐渐被人类所征服。 1980年 5月 28日 WHO宣布在全球消灭天花，人们似乎产生了某种错觉，好像人类已经战胜了传染病；医学疾病谱从传染病为主转变为以心脑血管疾病、恶性肿瘤和糖尿病等非传染性疾病为主，医学模式也从生活医学模式转变为社会心理学模式。但这种医学模式的转变不能忽视传染病的威胁，由于不少国家不再重视对卫生防疫的投资，加上各种疫苗等广泛使用，加剧了对传染病的轻敌麻痹思想。在我国也出现了这一现象，从上世纪八、九十年代起，由于经济的大发展，人口大流动，一些传染病也死灰复燃，如肺结核、血吸虫、性病等，还不断出现新发传染病，如艾滋病、“非典”。 

        为此，第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于 2004年 8月 28日 通过了对《传染病防治法》的修订（ 1989年 2月 21日 第七届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过）。修订后的《传染病防治法》文字篇幅为现行法律的两倍、法律条文由现行法律的41条增加到80条。 

        修订案将原来按照甲类传染病管理的艾滋病改为按照一般乙类传染病管理，将传染性非典型肺炎、炭疽和人感染高致病性禽流感列入乙类传染病，并规定对传染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感和炭疽中的肺炭疽，采取甲类传染病的预防、控制措施。本法规定以外的其他传染病，根据其暴发、流行情况和危害程度，需要列入乙类、丙类传染病的，由国务院卫生行政部门决定并予以公布。 经过调整，列入修订案的法定传染病共37种，其中甲类2种，乙类25种，丙类10种。 2008 年5月2日 卫生部决定，将手足口病列入传染病防治法规定的丙类传染病进行管理。 2009 年4月30日 卫生部公布，将甲型H1N1流感（原称人感染猪流感）纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。 

        修订案还特别规定：当传染病暴发、流行时，县级以上地方政府报经上一级政府决定，可采取非常措施，如限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集活动；停工、停业、停课；封闭或封存被传染病病原体污染的公共水源、食品及相关物品；控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽；封闭可能造成传染病扩散的场所等，以控制传染病的传播、蔓延。 

        修订案还体现了保障传染病防治经费是各级政府义不容辞的责任这一原则，设专章规定了传染病防治的保障措施：国家将传染病防治工作纳入国民经济和社会发展规划，县级以上地方政府将传染病防治工作纳入本地经济与社会发展计划；地方政府应当保障城市社区、农村基层传染病预防工作的经费；国家对患有特定传染病的困难人群实行医疗救助，减免医疗费用。 

        （二）多部与传染病防治有关的法律、法规制定和修订 

        1、《突发公共卫生事件应急条例》 2003年 5月 7日 国务院第7次常务会议通过，自公布之日（ 2003年 5月 9日 ）起施行。 是依照《中华人民共和国传染病防治法》的规定，特别是针对2003年防治非典型肺炎工作中暴露出的突出问题制定的，为抗击非典型肺炎提供了有力的法律武器。《突发公共卫生事件应急条例》着重解决突发公共卫生事件应急处理工作中存在的信息渠道不畅、信息统计不准、应急反应不快、应急准备不足等问题，旨在建立统一、高效、有权威的突发公共卫生事件应急处理机制。《突发公共卫生事件应急条例》的颁布实施是中国公共卫生事业发展史上的一个里程碑，标志着中国将突发公共卫生事件应急处理纳入了法制轨道。 

        2、《中华人民共和国国境卫生检疫法》（ 1986年 12月 2日 第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过，根据 2007年 12月 29日 第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议《关于修改〈中华人民共和国国境卫生检疫法〉的决定》修正） 

        3、《中华人民共和国突发事件应对法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于 2007年 8月 30日 通过，自 2007年 11月 1日 起施行。该法律共七章70条。 

        4、《中华人民共和国动物防疫法》1997年7月3日第八届全国 人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过， 2007年 8月 30日 第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议修订。 

        《动物防疫法》第四条规定：根据动物疫病对养殖业生产和人体健康的危害程度，本法规定管理的动物疫病分为下列三类：

         （1）一类疫病，是指对人与动物危害严重，需要采取紧急、严厉的强制预防、控制、扑灭等措施的；

         （2）二类疫病，是指可能造成重大经济损失，需要采取严格控制、扑灭等措施，防止扩散的；

         （3）三类疫病，是指常见多发、可能造成重大经济损失，需要控制和净化的。

         前款一、二、三类动物疫病具体病种名录由国务院兽医主管部门制定并公布。 

        农业部于二○○八年十二月十一日发布了对《一、二、三类动物疫病病种名录》的修订，自发布之日起施行。其中分一类动物疫病（17种）：口蹄疫、猪瘟、非洲猪瘟、牛瘟、牛传染性胸膜肺炎、高致病性禽流感等：二类动物疫病（77种）；三类动物疫病（63种）。 

        5、《国内交通卫生检疫条例》，自 1999年 3月 1日 起施行。 

        （三）人感染H7N9禽流感 

        依据国家卫生和计划生育委员于 2013年 4月 2日 、 4月 10日 发布的《人感染H7N9禽流感诊疗方案》(2013年第1版) 、（2013年第2版），禽流感病毒属正粘病毒科甲型流感病毒属。禽甲型流感病毒颗粒呈多形性，其中球形直径80～120nm，有囊膜。基因组为分节段单股负链RNA。依据其外膜血凝素（H）和神经氨酸酶（N）蛋白抗原性不同，目前可分为16个H亚型（H1～H16）和9个N亚型（N1～N9）。禽甲型流感病毒除感染禽外，还可感染人、猪、马、水貂和海洋哺乳动物。可感染人的禽流感病毒亚型为H5N1、H9N2、H7N7、H7N2、H7N3，此次报道的为H7N9禽流感病毒。该病毒为新型重配病毒，其内部基因来自于H9N2禽流感病毒。 

        禽流感病毒普遍对热敏感，对低温抵抗力较强，65℃加热30分钟或煮沸（100℃）2分钟以上可灭活。病毒在较低温度粪便中可存活1周，在4℃水中可存活1个月，对酸性环境有一定抵抗力，在pH4.0的条件下也具有一定的存活能力。在有甘油存在的情况下可保持活力1年以上。 

        《方案》中关于流行病学的描述： 

        1、传染源。目前已经在禽类及其分泌物或排泄物分离出H7N9禽流感病毒，与人感染H7N9禽流感病毒高度同源。传染源可能为携带H7N9禽流感病毒的禽类。现尚无人际传播的确切证据。 

        2、传播途径。经呼吸道传播，也可通过密切接触感染的禽类分泌物或排泄物，或直接接触病毒感染。 

        3、高危人群 。在发病前1周内接触过禽类者，例如从事禽类养殖、贩运、销售、宰杀、加工业等人员。 

        第二版发布的方案中，在“流行病学”一栏，删去了前一版出现的“易感人群。目前尚无确切证据显示人类对H7N9禽流感病毒易感。现有确诊病例均为成人”的内容。

        对于各方高度关注的病毒传染源问题，方案表示，目前已经在禽类及其分泌物或排泄物分离出H7N9禽流感病毒，与人感染H7N9禽流感病毒高度同源。传染源可能为携带H7N9禽流感病毒的禽类。现尚无人际传播的确切证据，有报道称“有限的人际传播”。 

        （四）    防控对策建议：科学、法律、统一 

        1、各部门高度统一，建立国家公共卫生安全屏障 

        经过非典的洗礼，公共卫生安全已是国家安全的重要组成部分，已经意识到传染病对人类的威胁并未过去，它仍是需要认真对待的安全问题。 由于禽流感在禽类之间传播，也可能在人群之间传播，因此，针对禽流感，农业、卫生部门要高度统一，建立长效的突发疫情预警管理机制。高致病性禽流感也属于世界动物卫生组织规定的必须报告的动物传染病，在动物传染病的流行需要有三个基本的条件，即消灭传染源、切断传播途径、保护易感动物。既要密切观察动物间的传播，又要观察动物与人间的传播，更要高度观察人人间的传播。 

        2、加强科学研究，尽快建立突发疫情未知病原体检测鉴定中心 

        病原体的快速检测鉴定是最终控制突发疫情的首要条件，做到及时控制“传染源”。不仅要重视对已知病原体的研究，更要加强对未知病原体检测的研究，要依靠科学技术加强对疫情的监测和预警。 

        3、依法及时做好疫情的报告、通报和公布 

        疫情引发恐慌，与其说是生物学问题，倒不如说是社会学问题。2003年防治非典型肺炎工作中暴露出信息不畅等问题已经提醒要重视疫情的报告、公布。从官方报道中，本次“人感染H7N9禽流感”应列入传染病防治法中的哪一类疾病进行管理，还未明确。 

        到目前为止，由于本次人感染H7N9禽流感还未有确切的人际传播，这也给防控工作赢得了宝贵时间。 

        4、重视国际组织的作用，加强国际、国内合作，实现信息、技术和资源的共享。 

        在经济全球一体化、交通空前发达、人员往来频繁、信息交流极为方便的条件下，昔日辽阔的世界，如今俨然成了一个小小的“地球村”。疾病的流行对全人类来说都是一场灾难。在防控传染病时，单靠一个国家孤军奋战常常难以奏效，需要开展国际合作，进行“全球化治理”，特别是“全球遨游的候鸟”。 

        在本次人感染H7N9禽流感新闻发布会中，多次看到世界动物卫生组织、世界粮农组织以及世界卫生组织专家或官员的身影。这也反映出我国在SARS 以后，比较重视和国际组织的交流和合作。 

        5、国民的健康教育任重道远 

        切实养成个人和社会良好的卫生习惯，如保持手部清洁，并用正确方法洗手。避免手部接触眼睛、鼻及口。打喷嚏或咳嗽时应遮掩口鼻以及不要随地吐痰等。 

        同时，规划决策等部门更要在顶层设计时考虑到卫生防病的需要进行科学设计规划。如何科学规划指导禽类养殖、禽类交易市场等，促进我国养殖业的转型升级。 

        三、我国有关传染病的行政法律法规 

        （一）葛建生律师：禽流感疫情防控的强制措施的法律依据，及其合法性的探讨。 

        强制措施，其一是针对人的，针对人的防控强制措施。根据我国的《中华人民共和国宪法》第三十七条第一款规定，中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。其次是全国人民代表大会通过的《立法法》第八条第五项规定，对公民限制人身的强制措施和处罚，只能制定法律。也就是说只能由全国人大做出规定，下位的行政法规、地方法律，行政规章、地方规章，都无权对限制人身做出规定。 

        为了控制疫情而做出限制人身自由的法律，目前只有《传染病防治法》。该法的第三十九条规定，当发现甲类传染病，也就是1号病，鼠疫、霍乱，对病人，病原携带者，疑似病人，予以隔离治疗，对十三种病人的密切接触者，在指定的场所进行医学观察，如果是拒绝的话，由公安机关协助医疗机构采取强制措施。该法第四条规定，传染病非典型肺炎，非炭疽，人感染高致病性禽流感，这三种乙类传染病采取本法所称的“甲类传染病”的防控措施，这三种是乙类的，但也是按照甲类来出措施，也就是适用第三十九条。 《传染病防治法》规定：人感染高致病性禽流感，即鼠疫、霍乱、传染性非典型肺炎，非炭疽，人感染高致病性禽流感，这五种传染病发生时，适用《传染病防治法》第三十九条，对四种人：病人、病原体携带者，疑似病人，密切接触者，可以采取各类强制措施，这是有法可据的。 

        其二，是对财务和经营行为的防控强制措施。行政强制法，这是一个普通法律， 2012年 1月 1日 实施，第三条规定，发生后即将发生自然灾害、公共卫生事件，事故灾害，或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依据有关法律和行政法规规定执行。 

        《重大动物应急条例》第二十九条到第三十二条规定了防控疫情的强制措施： 

      对疫点应当采取扑杀，并销毁染疫动物，和易感染动物及其动物产品，对疫区扑杀或者销毁染疫或者疑似染疫动物，及其同类动物，销毁染疫或者疑似染疫动物，还有关闭动物及动物交易市场，禁止动物进出疫区或者运出疫区等，有关单位和个人必须服从，拒不服从的由公安机关强制执行。本次H7N9禽流感移情过程中，行政主管部门对染疫动物，疑似染疫动物，易感染动物进行了扑杀并销毁防控强制措施，并关闭活禽交易市场，其合法性应予以肯定，但不能随意扩大范围，因为限在疫点疫区范围，只能关闭疫点疫区动物交易市场，只能扑杀疫点疫区的染疫，疑似染疫和易感染动物，上海扑杀、销毁了各类活禽有十万多羽，活禽市场一律予以关闭，对控制疫情的源头，起到了一定的作用。 

        （二）对疫情信息公布的及时性和准确性的评价。 

        《政府公开信息条例》第九条规定，涉及工人、法人、其他组织的切身利益，或者涉及需要社会公众广泛知晓或者参与的行政机关应该主动公开政府信息，《传染病防治法》第三十八条第三款第四款也规定，传染病爆发流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公开传染病疫情信息，并可以授权省市一级的人民政府卫生行政部门向社会公布，本行政区域内的传染病疫情信息，公布的疫情信息应当及时准确。 

        （三）沈涛律师： H7N9涉及相关行政法律问题的补充 

        我国目前没有把H7N9禽流感鉴定为突发公共卫生事件，也没有界定为重大的动物疫情，只是时间的问题，导致在其行政法层面出现合法性的欠缺。 

        我国针对H7N9最主要的一个法律规范，就是《传染病防治法》。《传染病防治法》分为甲、乙、丙三类，其中最重要的就是第三十九条，是针对四类病人，病人，病原体携带者，疑似病例，以及密切接触者都有一些相关的措施。如果说拒绝隔离治疗，或者隔离期未完擅自脱离隔离期的，可由公安机关协助医疗机构采取强制性的医疗措施。医疗机构发现乙类、丙类传染病人采取必要的治疗和防控措施。 

        （四）阮露鲁律师：法律法条如何适用，应当适用《传染病防治法》还是《动物防疫法》 

        目前，政府采取的措施并非根据《传染病防治法》，更多是从动物防疫的角度。那么，是否应当尽快将H7N9进行定性归类，从而更加明确法律适用？这存在一个矛盾。如果过早进行归类，可能造成不必要的资源浪费，增加防控成本，而效果甚微。因此，要积累以前经验，对疫情具体情况进行研究，判断是否应当为H7N9归类，以及如何在适当时间进行分类。 

    （上海律协医疗卫生业务研究委员会供稿） 

（注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅）