2023年2月3日，深圳市住房建设局会同市民政局制定了《深圳市社区居民委员会代行住宅区业主委员会职责管理办法（试行）》【深建规〔2023〕1号】（以下简称《管理办法》）。《管理办法》中规定了居委会代行业委会（以下简称“居代业”）职责的权限和程序，明确了“居代业”职责的具体权限、代行活动的决策程序、代行具体职责。同时，该《管理办法》还进一步对“居代业”期间住宅区业主共有资金的使用和账户管理予以规范。然而，大多数地方就“居代业”这一做法并无类似深圳市的明确规定。因此，在实践操作中，居委会在代行小区业委会职责、街道在指导居委会代行业委会职责时难免会遇到诸多障碍。

从法律上讲，居委会和业主委员会有各自的职责范围。居委会应当专注于社区的公共事务和公益服务，如环境卫生、文化活动等。而业主委员会则应当重点关注物业的管理和维护，如维修资金的使用、公共设施设备的管理、物业费用的收缴等。在各自的职责范围内，两者应当互相配合，共同推动社区的发展。但，现实中由于小区业委会成立比例不高，履行职责效果不佳，“居代业”问题一直是社区治理中讨论的重要议题之一。在此，我们对“居代业”模式的法律法规依据与实操中可能出现的问题进行讨论，并提出初步解决的对策，供大家参考。

一、 “居代业”的法律法规依据及性质分析

1. “居代业”模式并无法律明确规定。

《宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。《城市居民委员会组织法》第2条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。从根本大法和法律的规定来看，居委会被明确界定为自治组织，并无法定代行其他组织职责的权力。

从目前法律规定看，“居代业”并不是基于法律的明确规定或授权。本律师认为，法律法规规定的居委会与业委会的关系，可以用“指导、监督、汇报”六个字来概括。相关的法律规定如《民法典》第277条第2款规定“地方人民政府有关部门、居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助”。 相关的行政法规如国务院出台的《物业管理条例》第20条规定：“业主大会、业主委员会应当配合公安机关，与居民委员会相互协作，共同做好维护物业管理区域内的社会治安等相关工作。在物业管理区域内，业主大会、业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民委员会开展工作，并接受其指导和监督。住宅小区的业主大会、业主委员会作出的决定，应当告知相关的居民委员会，并认真听取居民委员会的建议”。

2. “居代业”本质上是一种民事委托授权行为。

《上海市居民委员会工作条例》第20条以及《关于进一步贯彻实施<上海市住宅物业管理规定>的若干意见》第9条均规定了在新一届业主委员会选举产生之前，全体业主授权居委会在属地街镇的指导和监督下，代行业委会职责。由此可以看出，“居代业”从本质上说是一种委托授权行为。关于这种授权的具体形式，上海市人大常委会于2022年9月22日通过的《上海市浦东新区推进住宅小区治理创新若干规定》（以下简称《规定》）对居委会在代行小区业委会职责一定程度上进行了一些细化。该《规定》第9条明确了街道办事处或者镇人民政府可以指定住宅小区所属居委会在一定期限内暂时代行业委会的相关职责，居委会暂时代行业委会相关职责方案的实施须征询业主意愿，以确保决策的民主性和合法性。该《规定》第9条第2款进一步明确了“居代业”方案征询程序的具体要求，即街道办事处或者镇人民政府应当就居委会暂时代行业委会相关职责的方案征询业主意愿，并由三分之二以上的业主参与征询，经参与征询的业主过半数同意。住宅小区管理规约另有约定的，从其约定。同时，《规定》第9条第3款还明确规定代行时限一般不超过一年的限制。因此，在授权形式上，“居代业”存在两种做法，一是业主大会开会授权，具体形式可以是“一事一议”，也可以进行“多事一议”；二是在管理规约的议事规则中明确对“居代业”的做法进行授权。不管采取何种方式，“居代业”均不是居委会取得的当然的法定权利。

二、 “居代业”的具体职责范围界定与相关问题的分析

从法规角度来看，业委会的职责相关规定还是比较广泛的。例如，国务院《物业管理条例》第15条规定：“业主委员会执行业主大会的决定事项，履行下列职责：（一）召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况；（二）代表业主与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同；（三）及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业服务企业履行物业服务合同；（四）监督管理规约的实施；（五）业主大会赋予的其他职责”。住建部关于印发《业主大会和业主委员会指导规则》的通知（建房[2009]274号）则对业委会的职责作出更为详细的列举，此处不再赘述。

当下，我们要讨论的问题是：居委会代行业委会职责的范围边界在哪里？

首先，“居代业”代行职责的范围边界实际上是业主授权范围的问题。“居代业”实质上是业主授权相关事宜。从法律角度说，只要居委会通过业主表决或议事规则约定获得了相应的的代行权限，即可代行业委会的所有职责。但是，在实际操作中，我们又不得不从以下两个方面考虑：一是居委会本身工作内容的已经相当地广泛与繁重。如果将属于业委会的所有职责均授权给居委会行使，现实上不具备可行性，结果自然是徒法不足以自行。二是从代理角度来讲，居委会作为委托代理人，应遵循代理行为相关的法律规定。根据《民法典》第165条规定：“委托代理授权采用书面形式的，授权委托书应当载明代理人的姓名或者名称、代理事项、权限和期限，并由被代理人签名或者盖章。”也就是说，根据该条规定，正常情况下，代理事项应当是具体且明确的。如果仅表明委托居委会代理业委会的所有事宜，即业委会只是对居委会进行概括授权，在司法实践中往往容易引发争议，现实中也难以执行。因此，在实施“居代业”时，需要综合考虑居委会的工作负担和代理行为的明确性要求，以确保社区治理的有效性和合法性。

其次，“居代业”的实施应以“紧急、必要”为前提条件。

本律师认为，若委托居委会代行业委会所有职责，现实中存在实际操作困难及法律上有一定障碍，则“居代业”的实施应当依照社区管理中出现“紧急，必要”事项为前提。基于这一前提，在此，本律师就一些居委会可行代行的事项进行列举：

1、当20%业主有效提议要求召开业主大会，提议可能涉及物业选续聘、使用维修资金等事项时，居委会可以代业委会组织召开；

2、 小区有需要紧急维修事项，居委会可以代行业委会的职责，确保维修工作能够及时、有效地进行；

3、 代业委会履行政府要求履行的职责，比如说对公共收益与维修资金的公示和年度审计。

然而，前述列举事项中值得注意的是，如果没有20%业主提议，一般居委会不宜启动物业公司的选续聘工作，或进行公共区域的改造，大额使用维修资金，代业委会提起相关诉讼等等。同样需要说明的是，如果有业主提议要求召开业主大会，居委会不仅要依法依规进行监督指导，还要积极响应业主的合理诉求。如果业主诉求合理，且达到法定20%的要求，居委会应当代业委会组织召开业主大会。当然，对于一些规模较小、矛盾较少的小区，居委会全面代行业委会职责虽有争议，但在实践操作中也并非没有可行性，具体需要根据小区的实际情况和居委会的能力来灵活判断。

三、“居代业”制度的完善建议与展望

除了上面讨论的“居代业”的具体职责范围界定之外,关于“居代业”启动流程、程序要求、终止情形及相关法律责任等都需要通过立法予以明确。从地方立法上，有必要进一步细化居委会代行业委会职责的管理办法，授予街道办事处指定和终止居委会代行业委会职责的权限，明确居委会代行业委会职责的情形、权限和相关程序等。具体而言，相关立法可以涵盖以下几个方面：

首先，明确居委会代行业委会职责的基本原则，以确保代行职责过程合法、公正、有效；

其次，明确各行政主管部门对居委会代行业委会职责的职权分工，确保各部门能够协同合作，形成合力进行社区治理；

第三，明确居委会代行业委会职责的启动情形和启动流程，明确在什么情况下可以启动代行程序，以及启动代行的具体步骤和要求；

第四，明确居委会代行业委会职责的权限范围，确保居委会在代行过程中有据可依且不超越其法定职责；

第五，明确居委会代行业委会职责的程序要求，包括代行过程中的决策程序、监督程序等，以确保代行行为的合法性和规范性；

第六，明确居委会代行业委会职责的终止情形和终止流程，明确在何种情况下可以终止代行程序，以及终止代行的具体途径和要求；

最后，明确居委会代行业委会职责的法律责任，包括居委会、街道办事处以及相关行政主管部门在代行过程中的法律责任，以确保各方能够依法履行职责。

通过细化、统一居委会代行业委会职责管理办法规定，街道才能更好地指导居委会代行业委会职责，居委会代行业委会职责的职能才能真正得以发挥。同时，这也有助于解决业委会无法成立或正常运作以及未能及时换届改选的小区中面临的各种棘手问题。

不过需要强调的是，在目前的法律框架下，“居代业”制度应被视为业委会制度的补充，是为解决当下业委会制度运行不畅的权宜之举。而不宜将“居代业”误解为居委会取代业委会，让业委会退出历史舞台。“居代业”应当在业主的明确授权之下，不断完善和优化。例如，明确“居代业”在处理社区具体事务的流程要求，以及解决“居代业”所引发的法律争议的应诉问题等。通过不断努力，使授权制下的“居代业”与时俱进，切实解决社区常见的各种问题。

我国社区是围墙里的社区管理模式，不仅社区规模大，人数众多，且公共事务复杂。鉴于国际上也没有完全成熟的经验可供借鉴，结合我国的法治环境、公民意识、社区特征，我们可能无法完全采取英美国家那种政府基本不参与社区治理的业主自治模式。同时，在现有的业委会制度框架下，也难以像新加坡那样进一步强化政府对社区的直接治理。因此，未来“居代业”将发展为何种模式以及业委会制度将何去何从，都有待于我国社区治理模式更进一步地探索和发展。