一、前言

千里之堤，溃于蚁穴。目前，不少企业建立了内部环境管理制度，实施体系化、制度化的环保合规管理。那么，对于已有一定环保合规管理基础的企业，环境法律风险的“蚁穴”最有可能出现哪个领域。我们的意见是，首先关注突发事件的应对。企业突发环境事件法律风险防控管理的有效性，尤其是对于大雨等自然原因或者环保设施问题引发的环境事故应对措施是否合法、及时、妥当，在企业环境合规中的重要性日益显现。

二、案例解析

环保设施是企业环境合规的基础设施，也是环境法律风险防范“大堤”的结构性硬件。最常见的突发环境事件，是由于自然或者人为原因导致环保设施异常、故障或者失效，导致污染物排放失控，所造成的污染事件。虽然很多排污企业建立了包括环保应急预案在内的环保管理制度，但是当突发环境事件真实发生时，仍有一部分企业应对失当，导致污染影响和法律风险未得到及时控制，遭受到本可避免的损失。

因此，调查分析企业对这类突发事件的应对措施是否有效，从而判断该企业环保合规管理“实际有效”与否，是企业环境合规风险识别评估法律服务中的常用方法之一。

案例：C市某公司诉C市生态环境局行政处罚决定诉讼案

【基本案情】某年6月中旬某公司所在地下大雨，导致河水涨至工厂雨污分离池，造成雨污分离池坍塌，工厂雨水排放口出现少量“雨水”直接排放到河道。6月16日，该公司向C市J区生态环境局提交情况说明报告，载明上述事件，并报告该司及时采取措施，平整雨污分离池基础，请设计部门重新设计重建雨污分离池。

6月29日，生态环境局到该厂现场检查并制作现场检查（勘察）笔录。根据笔录显示，位于厂区沉淀池北侧、河边的雨水收集池坍塌，现雨水通过原雨水管道直接排至河道。笔录还记录相关的情况还有：

生产中产生的陶粒、陶沙在厂区东南角露天堆放，未采取密闭、围挡、遮盖等措施，厂区地面粉尘较大；

水膜除尘废水通过软管经地面明渠排入沉淀池，经沉淀后通过泵送入除尘器回用，与环评验收意见“水膜除尘废水经处理后与生活污水一起接入茅东污水处理厂处理”不一致；

厂区沉淀池北侧、河边有一排放口，有水慢慢渗出，渗漏至厂区北侧的河道，水质感官呈黄褐色。

同日，C市J区环境监测站现场对该排放口外排污水进行采样。经监测，结果表明该排放口外排污水中化学需氧量浓度为694mg/L，总磷浓度为1.37mg/L，均超出GB8978-1996《污水综合排放标准》中表4的一级标准限值。

7月14日，生态环境局再次到该公司检查，并制作现场检查（勘察）笔录，现场检查时，企业处于停产，雨水收集池正在整改，陶粒回转窑处于养护状态，有冷却水溢出，经地面流至雨水管网。

【处理结果】11月20日C市生态环境局对该公司作出行政处罚决定书。决定对该公司以逃避监管的方式排放水污染物的行为，处以罚款拾万元。

【一审诉讼结果】受到处罚后，该公司向人民法院提起行政诉讼。一审法院认为：

应受环境行政处罚的行为，必须包括行为违法和主观上有过错两个条件；其中，主观上有过错，分故意和过失两种。本案中，对于“禁止私设暗管或者采取其他规避监管的方式排放水污染物”的理解和适用，从文义解释和立法原意出发，“私设”是指私自设立，“规避”是指设法避开，“规避监管”的表述方式在主观上应属于故意。故行政机关依据前述条款作出行政处罚时，行政相对人应当同时具备行为违法和主观故意的两个构成要件。

本案中，被告单位在行政处罚决定书中，认定原告单位“在非法定排放口超标排放水污染物的行为”属于“以规避监管的方式排放水污染物”。一方面，原告单位在雨污分离池坍塌后，未及时采取措施，抱有侥幸心理，仍开设1条生产线生产，导致水污染物经雨水管道排入薛埠河是事实，故被告认定原告单位存在“在非法定排放口超标排放水污染物的行为”，并无不当。另一方面，对于前述行为是否属于“以规避监管的方式排放水污染物”的范畴：第一、雨污分离池坍塌属于偶发性事件，原告单位也主动向环保部门汇报了相关情况，不存在隐瞒雨水管道分离的事实，也没有采取连接管道等主动行为利用雨水管网排放废水；第二、并无证据显示原告单位的生产行为会导致冷凝水本身相关排放指标超标，或需要设置专门的排污口用于冷凝水或其他废水的排放，原告单位并无私设暗管或者规避监管来排放废水的动机；第三、冷凝水与场地内粉尘等物质混合后，形成的水污染物，通过偶然分离的雨水管道排入薛埠河，其污染结果具有不可预见性；综上，结合违法行为的偶发性、行为实施的消极性、危害结果的不可预见性等方面因素，本院认为原告单位在雨水分离池坍塌后怠于修复，导致水污染物流入薛埠河，其行为确实具有违法性，且造成损害结果，但其主观上不具有逃避监管的故意，客观上也没有主动实施规避监管行为，不属于“以规避监管的方式排放水污染物”的范畴。

综上所述，被告作出的行政处罚决定书适用法律、法规错误，应当予以撤销。

应当提请行政机关注意的是，在作出行政处罚时必须全面认定行政违法行为，包括违法行为的客观要件和主观要件，不能忽略了行为人的过错形式，片面地根据污染行为的外在表现形式作出认定。

为此，一审判决撤销被告C市生态环境局作出的行政处罚决定书。

【二审诉讼结果】经C市生态环境局提起上诉。二审法院认为：

被上诉人发现雨水分离池坍榻这一偶然事故发生后，作为防止水污染责任主体单位，应当及时采取立即停产、封堵排放口等防止水污染物外排的相应措施，而被上诉人仅报告环保部门，未及时采取防止水污染物外排相应措施的行为，是放任水污染物外排、放任水污染后果的行为，被上诉人应当承担相应的被处罚责任；上诉人对被上诉人的上述行为，在查清事实、予以定性的基础上，作出处罚是依法履行水污染监管职责的行为。根据原环保部关于《水污染防治法》第二十二条有关“其他规避监管的方式排放水污染物”及相关法律责任适用问题的复函（环函[2008]308号）：“以下几种情形可以理解为属于‘采取其他规避监管的方式排放水污染物’:3.在雨污管道分离后利用雨水管道排放废水；4.其他擅自改变污水处理方式、不经法定排放口排放废水等规避监管的方式排放水污染物”。被上诉人雨污管网图显明，被上诉人生产过程中的循环冷却水与水膜除尘水均可通过雨水管网进入雨污分流池，经沉淀后排放这一事实；及其C市J区环境监测站监测外排污水中化学需氧量浓度为694mg/L，总磷浓度为1.37mg/L，均超出GB8978-1996《污水综合排放标准》中表4的一级标准限值的结果表明，被上诉人存在水污染物超标外排的违法行为，被上诉人水污染物外排的行为符合《水污染防治法》第二十二条第二款规定的“采取其他规避监管的方式排放水污染物”违法行为构成要件。被上诉人据此对被上诉人予以处罚事实清楚、程序合法、证据确凿、适用法律正确。综上，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。原审判决适用法律、法规不当，认定错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决撤销一审行政判决。

【点评】上述案例中，该企业日常设置并运行环保设施。从其事故后的应对措施看，该企业具有一定的环境应急意识和管理措施，包括及时组织修理、向管理部门报告。同时，考虑事故的客观偶然性，该公司有关其不具有主观故意的主张，在一审阶段得到了法院的支持。然而，该公司在这一突发环保事件的应对措施方面，并未实施基本的应急处置措施要求，例如：及时切断或者控制污染源。从二审裁判结果看，事故应对措施的失当，构成二审法院认定该公司存在主观“放任”的事实依据，从而导致诉讼结果的翻盘。

三、法律风险提示

前述案例中的行政处罚，还仅是突发环境事件应对不当的法律风险情形之一。本文对突发环境事件应对不当的主要法律风险梳理如下：

1、造成污染事故的行政责任。以水污染事故为例，相关法律依据如下：

2、未及时启动事故应急预案，采取应急措施的行政责任。以水污染事故为例，相关法律依据主要如下：

3、衍生其他行政责任

例如，前述案例中采取其他规避监管的方式排放水污染物的行政责任等。相关法律依据略。

4、造成重大污染后果的刑事责任。

5、造成财产损失、人身损害的民事责任。以水污染事故为例，相关法律依据主要如下：

6、造成生态环境损害的民事责任。

四、法律风险防范要点

2015年4月发布的《突发环境事件应急管理办法》（原环境保护部令 第34号）对突发环境事件风险控制、应急准备、应急处置、事后恢复等构建了一套比较完整的管理和规制体系。具体见下表。

一旦突发环境事件发生时，有能力立即、有效启动应急预案，采取下表中的基本应对措施，是堵住突发环境事件法律风险“蚁穴”的关键；日常风险控制、应急准备的各项措施，这是建立有效应对能力的基础；事后及时采取妥善的恢复措施，则可以争取尽可能减轻事故造成的各类损失。

表1 突发环境事件应对管理措施体系表