因为近年来社会专业化分工进一步细化，很多单位就将本单位生产经营过程中一些技术难度较高的专门性环节发包给其他单位。但随之而来的，就是承发包单位之间因责任界面划分不清，管理混乱而导致生产安全事故增多。笔者就曾在一天之内，接到了三起承包单位在承接项目过程中因发生人员伤亡事故而与发包单位进行责任划分的法律咨询，而很多发包单位也表示既然项目已经完全发包了，那为什么发包单位还要对承包单位人员死亡承担责任。相信如果承发包单位责任界面不厘清，搞不清各自应当承担的管理责任，双方也就不会尽心履职，那么承发包单位之间的生产安全事故还会继续增多。以下就是笔者就对生产安全责任事故中双方责任界面划分进行的分析：

在分析生产安全事故中承发包单位责任之前，我们要先厘清生产上“承发包”的概念。根据《安全生产法》第四十九条规定我们可以看出，发包通常是指发包单位把某个项目工作或者设备交给承担单位或个人完成或运行。根据北京市安委办发布《关于进一步加强生产经营单位外包外租安全生产管理工作的通知》规定指出，常见的项目发包有：房屋装修施工、市政工程施工、建设工程拆除、园林绿化、餐饮服务、外墙清洗、烟道清洗、装卸运输、设备检维修、设备安装调试、有限空间作业、制冷作业等。而设备的发包呢，相对来说就不那么常见，比如一些单位会将产权属于本单位的现场制氮装置、污水处理站等设备发包给专业单位驻场运营。

那为什么要厘清这个概念呢？因为经常会有安全管理人员混淆承发包关系以及劳务派遣关系，并选择错误的安全管理模式。曾经有一位安全管理人员咨询笔者：他们是仓库运营单位，现场需要人员搬运物料，因此他们要求人力资源公司派劳动者到他们单位来进行搬运工作。因为知道现在国家对于外包外租单位管理比较严格，所以咨询我他们公司要不要与劳动者订立安全生产协议。

虽然法律规定是单位可以与个人签安全生产协议的，但是从描述看，这份搬运工作并不符合《安全生产法》规定的“承发包”法律关系特征，于是我就进一步询问了他们与劳动者之间是否存在直接指挥关系。安全管理人员表示是由于人力资源公司并没有派项目经理在现场，而是由仓库单位现场管理人员直接指挥每个劳动者进行工作。我又问他们双方是怎么结算费用的？他们说按照劳动者工作的人数及天数进行结算的。

于是我就明确仓库单位和人力资源公司之间并不是《安全生产法》上的承发包关系，而是劳务派遣关系。因此仓库单位和劳动者之间不是要签订安全生产协议，而是应当由他们公司按照《安全生产法》第二十八条之规定，将被派遣劳动者纳入本单位从业人员统一管理，对被派遣劳动者进行岗位安全操作规程和安全操作技能的教育和培训，甚至于仓库单位还应当制定被派遣劳动者岗位的安全生产责任制，并要求被派遣劳动者遵守。他表示不能理解，为什么他们单位要对搬运人员尽这么多安全管理义务？

我和他阐释了原因：如果双方之间是承发包关系，那么一般情况下人力资源公司会派一个项目经理驻场，在接受仓库单位有关整个搬运项目的指示之后，由项目经理自行安排人员完成仓库单位的搬运项目，收费模式也会按照整个搬运项目进行打包计费。这种模式下，因为是由人力资源公司承接并自行安排人员完成仓库公司的整个项目，人力资源公司就需要花费更多精力和成本完成对现场人员进行指挥，并落实诸如岗位安全操作规程培训以及配备防护措施等具体安全管理措施，人力资源公司会需要收取更多费用。同样地，根据“权利义务对等”原则，管理责任也就会更多落在人力资源公司上。这也就是《上海市安全生产条例》为什么规定，承包单位在承包项目过程中，对所开展的生产经营事项承担安全生产主体责任。

而这种承发包模式下，仓库单位就不用对某个人员进行直接管理，更多是和人力资源公司发生管理关系，需要与公司签订安全生产协议，阐释清楚人力资源公司需要履行的安全职责，但仓库单位也需要通过定期巡查等方式，督促人力资源公司人员履行安全管理职责。

但如他所述，仓库单位对于人力资源公司派来的劳动人员负有直接指挥管理的责任，费用也是按照每人每天进行计算，因此仓库单位并不是将搬运项目发包给了人力资源公司，而是要求人力资源公司派遣了劳动者到现场接受仓库单位的管理，这种模式相对来说仓库单位付费较少，同样根据权利义务对等原则，仓库单位就需要花费更多的管理成本，将被派遣劳动者纳入本单位统一的安全管理中，否则就违反了《安全生产法》的相关规定，可以被处以罚款，乃至更高的责任。这样分析后他就明白了。

厘清了承发包概念后，我们再进一步探讨安全事故中承发包单位之间的责任划分界面。很多发包单位认为，我既然花了那么多费用请了发包单位，那所有的责任当然都归承包单位了。这是很明显错误的观点。虽然如前所述，承包单位对所开展的生产经营事项承担安全生产主体责任，但是并不代表发包单位在整个项目中不履行管理职责。同样根据“权利义务对等”原则，承包单位是在发包单位的责任属地完成承包项目，并且项目的最终目的还是服务于发包单位，因此发包单位无论是作为属地责任人，还是最终受益人，都应当担负起相应的管理职责，否则就要承担责任。

承担责任的前提是未履行相应的安全职责，也就是“失职追责”。 而由于生产安全事故往往是“多因一果”，各个原因构成共同原因，每一个原因对损害结果具有不同的作用力，也就是安全责任事故是可能由于承包、发包单位内多岗位未履行安全职责而共同导致的，因此政府部门会根据事故原因、危害后果、主体职责、过错大小等因素，综合考虑每个岗位的失职行为对事故发生产生的原因力大小，从而判断每个岗位应当承担的责任，如果事故达到入刑标准的，那么该岗位还可能会承担刑事责任。所以并不存在说发包单位并不需要承担责任的情况。

那么笔者结合《生产经营单位安全生产主体责任落实的指导意见的通知》及个人经验，从整个承发包的过程来分析，每一环节承发包单位岗位要承担的责任。当然分析仅是笔者个人意见，具体情况还是要根据单位岗位设置的实际情况进行考量：

1、根据项目需求，选择有资质或条件的单位。

法律规定发包单位应查验承包单位的安全生产条件或者资质，当然在这之前，发包单位应该先判断己方发包的项目需求，才能选择适格的承包单位。有一个事故就是因为厂房改造项目本身是需要对建筑结构进行改变，但是发包单位将项目发包给了一个仅有装修资质而无改变建筑结构施工工程资质的单位进行施工，最终施工单位在现场施工时错误改动了建筑的承重结构而导致建筑坍塌亡人事故发生，最终发包单位与承包单位法定代表人均被移交司法机关追究刑事责任。

当然，除了承包单位本身需要有正确的资质或条件外，如果一些工作涉及到需要资质的特殊作业的，如特种设备操作等，那么承包单位的设备及人员，也必须具备适格的资质。曾有新闻报道，一个发包单位现场管理人员因为请了起重作业操作证过期的人员在现场进行起重作业，而触犯了危险作业罪。

因此该阶段发包单位项目管理与采购人员应当担负起相应职责。

2、签订合同及安全生产协议

在选择适格承包商后，双方就应当进入到协议签署环节。双方在承发包合同内需要对衔接交底、违约责任等事项作出明确、细化、可执行的约定。

除了项目合同外，双方还应当签订一份双方安全生产管理职责相对平等，不免除或者转嫁发包单位安全管理职责的安全生产协议，最好还能将项目、场所、设备的安全生产基本情况作为附件提给发包方。

根据笔者帮助企业订立安全生产协议的经验，由于一般情况下，承包单位是具有专业资质的单位，所以协议内可以不对承包单位具体工作方式进行约定，但是应当对诸如与安全生产相关的一些要求，如承包单位管理人员的现场检查频次，承包现场及发包单位公共区域应遵守的安全管理事等相关内容进行明确而具体规定，并要求承包单位在承包项目过程中，对可能涉及公共区域的危险事项，或者要求其他承包单位协助的事项应明确向发包单位提出协调要求，发包单位进行协调后方能继续承包项目。同样地，发包单位也必须明确己方的检查频次和协调方式。

当然以上只是最简单的单个项目的承发包安全生产协议，但实践中情况往往会更为复杂，比如同一作业或相邻区域有两家以上单位承接不同项目的，可能危及对方生产安全的，极端情况下甚至出现交叉作业的风险；或者是发包单位把产权属于本单位的现场制氮装置等设备发包给驻场单位进行运营，驻场单位又将装置的有限空间作业项目发包了承包单位，有点类似于总包项目后分包。这几种情况下签订安全生产管理协议，更合理的就是将所有涉及的单位都签在一张安全生产协议中，明确各自的安全生产管理职责和应当采取的安全措施进行，并指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调。

这环节就需要承发包单位的项目负责人与法务及安全人员共同履行职责。

3、变更管理

以前单位很少注意变更管理，对于承包单位的管理随意性较大。曾经就发生过一个在设备拆除时发生爆炸的安全事故，因为原来发包设备拆除项目时未识别到设备内部有易燃易爆风险，故发包时也未告知承包单位，承包单位依此做了施工方案。后经现场探测，发现了设备情况存在变化，内部有易燃易爆风险，但发包方工程师在知道作业内容发生重大变化后，既未按程序要求及时修订维护通知单，也未按实际操作流程，通知承包商修改施工方案；安排承包商作业人员在作业内容发生重大变化，施工方案未做相应修订的情况下实施拆除工作，施工方也未根据现场情况做调整，因此发生了爆炸事故，最后发包方工程师与施工方负责人被司法机关依法追究其刑事责任。

这个阶段往往就需要发包方及施工方联系人及项目负责人履行好沟通协调职责。

4、现场作业安全管理

进入到具体作业后，该阶段包含的内容就比较多，包括但不限于现场风险辨识、制定作业方案、采取安全措施、划定作业区域、入场教育培训、项目安全交底，承包方落实作业方案，发包方对承包方作业进行检查等等。上述各个阶段需要根据作业的性质，现场的风险以及双方约定的分工方式选择进行。

虽然《上海市安全生产条例》规定危险作业才需要制定作业方案和安全防护措施，但是笔者认为并非只有涉及危险作业的项目是，才需要制定作业方案，就算普通作业也有会带来相应的风险，同样需要双方共同到现场进行风险辨识并采取安全措施，并制定相应方案。因此在承包单位承接项目之前，一般应当先与发包单位一起到现场辨识风险，制定作业方案，采取安全措施，划定作业区域，并由承发包单位双方按照各自的责任区域分别落实安全措施。当然，如果项目会影响其他区域风险的，发包单位还应当与该区域的管理人员做好沟通协调工作。

当前期准备完成后，承包方人员才有安全作业的环境。作业前，承发包双方都应对承包方人员进行如现场危险源、逃生路线、发包方公共区域安全要求、现场禁止事项等内容安全教育培训，以及对于作业方案进行交底，使得作业人员都能对作业方案以及安全要求有一个相对清醒的认识。当然，一些有经验的项目负责人也曾建议，考虑到作业人员一般来说文化水平不高，因此该阶段培训及交底，表述是应注意尽量做到简洁易懂。笔者认为还是比较有道理的。培训及交底完成后，承发包双方应当在确保安全管理人员按要求佩戴个人防护装备。完成所有措施后，如果是危险作业的，那么发包方还应审批危险作业许可，之后承包方作业人员方能入场作业。

作业时，承包方现场负责人应尽量保证全程在现场管理作业人员，防止作业人员出现违章作业的情况。而发包方也应按照安全生产协议的约定，定期派员至现场进行检查承包方人员作业情况。如发现现场有新的情况需要发包方进行通知或协调的，发包方人员也应当做好沟通协调工作。

作业后，承包方应将作业现场回复原状，发包方应对现场情况进行检查。

该阶段就需要承包方项目负责人、现场作业人员，以及发包方现场负责人、安全管理人员积极履行职责。

当然，上述各阶段相关岗位的履职，也离不开单位主要负责人的组织落实。

注：原文刊载于上海安全生产，现文章略有改动。