一、概述

对外承包工程是中国企业“走出去”的主要形式之一。2015年3月28日，国家发展改革委，外交部、商务部发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的远景与行动》指出：基础设施互联互通是“一带一路”建设的优先领域。抓住交通基础设施的关键通道、关键节点和重点工程，优先打通缺失路段，畅通瓶颈路段，配套完善道路安全防护设施和交通管理设施设备，提升道路通达水平。随着“一带一路”倡议的深入推进，国际合作不断深化，以基础设施等重大项目建设和产能合作为契机，为中国企业积极拓展国际工程提供了发展机会和历史机遇，成为中国企业“走出去”的内生动力。

据商务部统计，2020年1-9月，我国对外投资总体稳定，特别是对“一带一路”沿线国家投资增长明显，非经融类直接投资130.2亿美元，同比增长29.7%；在对外承包工程方面，我国企业在“一带一路”沿线国家新签订对外承包工程项目合同3478份，新签合同额837.1亿美元，完成营业额531.3亿美元。

        随着中国政府从金融、信用保险、对外投资、司法保障等多领域为中国企业“走出去”提供政策等支持的力度不断加大，中国企业在国际重大基础设施项目方面多有收获。虽然我国企业海外承包项目的规模越来越大，交易结构也日益复杂，但囿于企业自身风险管理意识、管理能力和经验相对不足，加上工程项目所在国营商环境变化，使得中国企业在承包境外工程项目中的风险事件时有发生。2019年10月11日，中国出口信用保险公司在其发布的2019《国家风险分析报告》中特别指出，自2018年以来，单边主义对全球治理体系构成重大挑战，地缘政治风险显著增加，全球经济下行压力不断积累，社会安全风险持续加剧，全球国家风险水平总体有所上升。因此，对承包“一带一路”沿线区域国际工程中企业可能遭遇的各种风险，需要引起国家与对外承包企业的高度重视。

二、“一带一路”沿线区域国际工程承包风险来源与类型 

“一带一路”沿线区域历史、文化、人文背景较为复杂，政治环境、经济条件、法治水平更是良莠不齐，使得在这些国家和地区开展国际工程建设项目存在诸多不确定性因素。其中也不排除“一带一路”沿线一些国家和地区在执法过程中因歧视外国企业，对我国海外施工企业进行或明或暗的特别限制。世界银行公布的《2020年营商环境报告》显示，在全球190个国家中和地区的生产和营商环境中，中亚、南亚和西亚的主要国家均排在100位之后。东道国政治制度、法律体系与我国不尽相同。中国企业在面对东道国市场准入、环境保护、知识产权保护、劳工保护等方面规定时，因不熟悉规则也是产生诸多风险的原因之一。还有，就是国际工程承包项目自身的特殊性。一般而言，国际工程承包项目周期较国内的建设项目更为漫长和复杂，可预见与不可预见的不确定性不仅贯穿了国际工程承包的全过程，并伴随着承包项目时限的变长而逐渐加大。当然，中国对外承包企业普遍存在“重获取项目，轻风险管理”的传统观念，也是导致工程项目风险事件频发的原因之一。

        “一带一路”沿线区域工程承包中的主要风险既包括政治风险、经济风险、文化风险等客观性合同风险，同时也包括贯穿项目投标、合同谈判签约、项目实施完成各个阶段的主观性合同风险。国际工程承包风险主要见下图：

三、风险管理与防范 

 “入国问禁，入乡随俗”。“一带一路”沿线区域的历史、文化、人文背景比较复杂，诸多国家和地区的政治制度、社会风险、投资环境和法律体系与我国迥然不同。因此，参与“一带一路”沿线区域国际工程的企业，除了熟悉与国际工程相关众多复杂而专业的国际法律问题、各国国内法律问题外，还必须了解东道国的政治、经济、历史和人文背景。

过往海外工程项目失败的案例证实，承包海外工程可谓风险重重。一招不慎，风险即变为现实损害，承包企业往往需要耗费巨大的精力和财力来解决。因此，在现实损害发生之前，甚至投资之前，对承包“一带一路”沿线区域工程中，可能遭遇的各种风险预先评估、研判并建立有针对性的风险管控体系的工作变显得尤其重要。

总体而言，根据“一带一路”沿线区域国际工程承包风险来源及类型，建议承包企业主要从以下几个方面加以防范：

（一）投资前，对工程项目所在国或地区的政治局势进行细致调查。在此基础上，充分预估、评价东道国的政治风险，采取投保政治保险等回避和转移措施，最大限度实现企业投资收益。

政治风险是国际项目投资中最为特别的一项风险，也是影响国际工程项目的首要软因素。项目建设赖以进行的法律、法规、政策，都从根本上受所在国宏观环境稳定性的影响。

近年来，中国企业参与“一带一路”建设虽然成绩斐然，但海外投资中的政治风险依然突出。2019年6月5日，中国社会科学院世界经济与政治研究所发布的《中国海外投资国家风险评级报告.2019》列明“一带一路”沿线35个主要国家的投资风险评估结果。该风险评估报告通过对经济能力、偿债能力、政治风险、社会弹性和对华关系五大指标四十一项细分指标分析后，认为“一带一路”沿线区域的投资风险较高，其中政治风险是最为突出的潜在风险。

政治风险具有强烈的国家与地域特点。从地域视角看，在“一带一路”沿线区域，东盟与中东欧经济发展水平最高，较少出现政治风险，政府偿债能力高于其他沿线地区，整体投资风险较低；独联体与中亚地区相对东盟与中东欧在经济基础、社会弹性、偿债能力等方面较为薄弱，属于政治风险较高区域；西亚地区差异性较为显著，其中以色列与阿联酋具有较强的经济实力、科研能力及军事力量，国内财政与金融系统较为安全、政治投资环境相对稳定，但伊拉克、伊朗等政局持续动荡，常发生军事冲突，社会秩序不安定，经济发展相对滞后，投资风险系数较高。

近年来，随着中国“一带一路”倡议的深入推进，中国企业在海外建设工程领域的作用日益凸显。但在众多成功项目的背后，也不乏失败的案例。尤其是被业界称为“国家黑洞”的政治风险频发，如发生战争内乱风险的利比亚和缅甸北方；发生政府违约风险的斯里兰卡政府暂停中交集团投资的科伦坡港口城项目。如2014年，中国与越南在南海问题上出现了摩擦，引发越南国内的排华运动，中企遭遇到打砸抢。2015年7月24日，菲律宾发生反华游行。这些政治风险一旦发生，讲给项目造成致命影响。可见，政治风险是国际工程承包的最大障碍之一，是对外承包企业在运作“一带一路”建设项目前需要特别进行评估、研判的首要课题。

（二）全面分析、评估东道国的法律风险，构建多维风险管控体系。提前把握主要风险点，方便工程项目发生风险时能及时采取恰当的应对措施，最大程度减少损失。

承揽“一带一路”沿线区域国际工程的法律风险主要指因违反东道国法律法规而受到的法律惩罚或法律制裁的风险。一般情况下，海外承包工程项目的法律风险主要集中在市场准入、项目执行和退出三个阶段。法律风险中需要重点关注的事项主要包括工作签证、清关、市场准入、税收、知识产权保护、劳工保护、职业健康、安全与环境保护、争议解决制度、投资争议的解决、东道国对判决、裁定的执行情况，尤其注意东道国与中国之间是否签有双边投资保护协定。

在“一带一路”倡议和推进过程中，我国企业的海外投资主要集中在基础设施建设和矿产能源等高风险、易污染行业，容易引发当地民众与政府的关注。对此，东道国政府一般会以“肯定清单”或“负面清单”的方式现代外资准入范围。例如，缅甸《外国投资法》中“肯定清单”详细列明了外资市场准入领域，而印度、沙特阿拉伯借助“负面清单”规定除特殊领域外外资企业均可进入。

大型基础设施项目容易对环境、生物多样性产生负面影响。在项目投资、实施过程中，我国有些企业因缺乏环保意识、不了解国际社会关于环境保护已有的国际公约、国际条约和其他规范性法律文件，对东道国环境保护和资源合理开发缺乏足够重视，导致破环东道国生态环境和资源过度开采对情况时有发生，被东道国及其他国家指责为“掠夺性开发”，甚至导致“中国环境威胁论”等负面言论甚嚣尘上。如我国承包的缅甸某水电站项目就因在修建时未能充分考虑对生态环境的影响，招致当地居民、环保组织的强烈抗议，缅甸政府迫于民众压力不得暂缓该项目，承包商为此遭受了巨额损失。

总体而言，我国企业在“一带一路”沿线区域开展国际工程承包，涉及众多国家和地区，相关的政治制度、法律体系与我国不尽相同。中国企业在面对东道国的市场准入、环境保护、知识产权保护、劳工保护时，往往因为法律信息不对称、不熟悉其相关规则而产生各类法律风险。

商务部在其发布的《2018-2019年中国对外投资合作发展报告》中多次提出：鼓励海外投资的中国企业加强风险识别与评估，构建多维风险管控体系。从东道国和海外投资者法律争端防范的角度，建议中国企业可参照国家资产管理委员会2006年发布的《中央企业全面风险管理指引》，建立包括政治风险、法律风险、市场风险、财务风险和运营风险等海外投资风险管控体系。企业根据上述风险管控体系在全面评估相关风险的基础上，结合项目实际，综合考虑并决定工程项目等投资额、投保海外政治风险等种类和金额、海外投资架构的搭建。

（三）设计与搭建适合东道国“本土化”的投资结构

投资结构的设计、搭建是我国企业在“一带一路”沿线区域开展国际工程承包值得重视的核心问题之一。对此，工程承包企业完全可以借鉴中国企业进入海外市场进行投资的做法，设计一种既符合承包商利益，又能适应东道国投资环境和法律政策的投资架构。尽管投资结构需要根据东道国的不同情形进行个性化设计，但仍然有一些通行的做法可以在搭建投资结构的过程中被借鉴。其中东道国“投资本土化”战略是我国企业在“一带一路”沿线区域承包国际工程过程中一个值得重视的方面。东道国“投资本土化”一般包括在当地设立项目公司、与当地企业设立合作公司及雇用当地员工等形式。

（四）坚持全程合同管理，全方位提高合同管理水平，有效预防和降低工程项目的风险和成本，最大程度实现企业的投资收益。

国际工程承包是一项综合性商务活动和技术经济交往，它通过国际间的招标、投标、议标货其他协商途径，又具有法人地位的承包人与业主之间，按照一定的价格和条件签订承包合同。承包人提供自己的技术、资本、劳务、管理、设备材料等，按合同规定的要求组织项目实施和从事其他相关的经济事务活动，按质、按量、按期完成工程项目，项目经业主验收合格后根据合同规定的价格和支付方式收取费用。

承包商在实施项目过程中，一般会涉及施工承包合同、施工分包合同、物资采购合同、运输合同、保险合同等多种类型的合同。与国内工程市场环境不同，国际工程受制于语言、习惯、文化等诸多差异性因素，各方当事人对合同的重视和依赖程度更高。而合同社会功能之一就在于控制各方的行为，协调各方关系并使对未来履行过程中可能出现的变化给出预判和恰当的应对策略。因此，建议中国工程承包商，应从项目前期的招投标、合同签订前的沟通谈判，到合同文本确定、合同签订、生效审批、合同履行、合同变更、解除、合同索赔、合同交底，合同跟踪监督、合同终止、工程项目竣工验收、质保期满到项目结束，对合同进行全阶段、全过程管理。同时，结合具体项目特点，根据不同阶段分别采取重点关注事项：在前期招投标阶段应注重风险的预防，加强对业主所在国或工程所在国对政治、经济、法律环境分析，仔细研究项目招标文件、招标人资质，评估项目风险。在合同履行阶段，加强对对方当事人合同履行情况的审查，当发现可能存在的违约情形，应对及时提起法律保护。在项目结束阶段，应对对竣工验收证书、退还担保、保质期满等资料整理归档，开展合同后评估和合同审计。

在市场竞争日益激烈的今天，合同管理作为合规经营的一个重要内容，不仅是对企业的基本要求，也是企业降低成本、预防和控制风险，提供经营效率的重要途径，更是实现国际工程可持续、高质量发展的重要保障。 

结 语 

    “一带一路”沿线区域多为投资中、高风险国家，中国企业在这些国家和地区承包国家工程，风险较高。另外，随着国际工程承包市场竞争日趋激烈。在此情况下，即使我国对外承包企业中标，项目的工期、价款和其他合同条件都比较苛刻，这也为企业后续实施承包项目埋下高风险的隐患。“居安思危，思则有备，有备无患”。企业如何平衡获取项目与管控风险之间的关系，做到既能够获取项目，又能在风险可控的情况下顺利完成项目，实现投资目标，的确是对承包企业风险管理经验和能力的高难度考验。

注：

1. 根据我国“走出去”公共服务平台中的定义，对外承包工程是指中国企业或者其他单位承包境外建设工程项目的活动，包括勘查，设计、监理、招标、造价、采购、施工、安装、调试、运营、管理等。对外承包“一带一路”沿线区域工程属于对外承包工程一部分，其差别只在于承包工程的区域限定于“一带一路”沿线国家和地区。故文中承包“一带一路”沿线区域国家工程，依然采用公共服务平台中概念。

2. 新华网，http://www.xinhuanet.com。

3. 《商务部：2020年1-9月中国企业对“一带一路”沿线国家投资增长29.7%》，载2020年10月16日，经济日报-中国经济网，https://baijiahao.baidu.com。 

4. 《2019（国家风险分析报告）发布 风险总体水平有所上升》，载中国“一带一路”网，https://www.yidaiyilu.gov.cn。

5. 北京中伦文德律师事务所编写，朱中华主编：《“一带一路”国际贸易、投资、工程法律实务与纠纷解决》，法律出版社2020年版，第10页。

6. 林树奎：《EPC总承包模式下国际工程项目合同风险管理研究》，重庆交通大学2017年硕士学位论文，第23页。

7. 邱志鹏：《合理规避投资风险 助力电建企业扬帆海外》，载《中国电力企业管理》2017年第28期。

8. 中国社会科学网：http://iwep.cssn.cn/xscg/xscg_zzjyz/201906/

9. 北京中伦文德律师事务所编写，朱中华主编：《“一带一路”国际贸易、投资、工程法律实务与纠纷解决》，法律出版社2020年版，第11页。

10. 马丹：《CJIC公司国际化战略研究》，江西财经大学2016年硕士学位论文。 

11. 李玉壁、王兰：《“一带一路”建设中法律风险识别及应对策略》，载《国家行政学院学报》2017年第2期。

12. 松佑海：《绿色“一带一路”环境法规则研究》，载《中国法学》2017年第6期。

13. 商务部正式对外发布《中国对外投资合作发展报告2020》，来源：2021-02-03 商务部网站。

14.北京中伦文德律师事务所编写，朱中华主编：《“一带一路”国际贸易、投资、工程法律实务与纠纷解决》，法律出版社2020年版，第288-290页。

15. 雷胜强、许凯文：《国际工程承包实务》，对外贸易教育出版社1993年版，第1-2页。