2020年3月15日13:30-17:30，市律协社会责任促进委员会（公共法律服务建设委员会）、市律协社会矛盾化解业务研究委员会、闵行区信访办、闵行区司法局通过视频会议的方式联合举办主题为“疫情依法防控与社会矛盾化解”的线上研讨会。市律协副会长杨波，市司法局人民参与和促进法治处处长商忠强出席会议并致辞。市委市政府信访办人民建议征集处处长张俐蓉出席会议并参与研讨。闵行区信访办主任沈志平作会议总结。闵行区司法局党委副书记周行君主持会议。

市司法局人民参与和促进法治处处长商忠强指出，目前主要是以疫情防控措施引发的矛盾为主，复工复产相关的矛盾纠纷逐步有所显现。从疫情防控措施引发的矛盾纠纷在区域分布情况来看，全市的城区纠纷比较突出，主要集中在杨浦区（1235件）、徐汇区（623件）、浦东新区（269件）和闵行区（203件），郊远各区的纠纷普遍比较少。其中，杨浦区和徐汇区在疫情防控期间矛盾纠纷主要集中在服务商消费纠纷。纠纷原因归纳整理后大致有以下五类：一是隔离传染而引发的疫情防控纠纷，二是因切断传播途径而引发的矛盾纠纷，三是因保护易感染人群而引发的纠纷，第四是邻里纠纷，第五是因加强管理而引发的纠纷。经过分析，邻里与物业纠纷的等量目前正在逐步减少；随着企业复工复产复市，企业解除劳动合同的情形在逐步增加，由此而引起的申请劳动报报酬和要求赔偿的请求在增加；第三，涉疫情消费服务矛盾持续下降。但需要注意的是，蛋壳公寓如自如公司等租赁纠纷正在逐步显现。

因此，从工作体制层面建议，一是要加强自身调解的作用，加强心理辅导；二是要将调解端口往前移；三是做好疫情防控期间特别是复工复产以后社会矛盾纠纷的化解。

近期，市司法局已就复工复产复市后的社会矛盾纠纷进行了专题研究，之后还将就复工复产复市后如何构建大调解格局进行专题研究。现阶段正在梳理复工复产复市后的社会矛盾纠纷，建议大家从以下四个方面进行思考：一是如何精准、明确的梳理这些问题，及如何在法律上给予支撑与保障。二是从构建大调解格局的角度出发，思考疫情防控期间特别是复工复产以后社会矛盾纠纷的化解问题，发挥调解的力量，在先期预防化解过程中尽可能将矛盾纠纷化解在萌芽状态。三是思考如何运用已在各个区县建立的非诉讼争议解决机制，发挥其最佳功能。四是思考如何将疫情后复工复产复市可能出现的矛盾纠纷进行归结和研判，提出提示与预警。

市律协副会长杨波指出，市律协在新冠肺炎疫情爆发后，积极响应上海市委市政府的号召，依托52个业务研究委员会成立了业务研究指导委员会的法律支持特别小组。据不完全统计，二月份共形成了理论研究、政策解读、业务指引、建言献策等286篇研究成果。其中，社会责任促进委员会（公共法律服务建设委员会）和社会矛盾化解业务研究委员会表现突出。在疫情刚爆发时，在全体律师当中号召学习相应的法律法规，为依法治疫，给全体律师做一个非常好的提示。同时在疫情发展变化的过程当中，社会矛盾化解委员会向政府有关部门建言献策，提出不同阶段的应对措施。

目前，上海正在面临新形势，一是上海防疫的方向开始由内防扩散到外防输入的趋势转变；二是疫情让世界各国变成了真正的命运共同体，中国作为国际贸易中重要的输出国，社会经济形势必然受到影响；三是，由于社会老龄化严重，上海疫情防控始终保持“抓细、抓实、抓紧”的状态。在这种新形势下，本次研讨会的召开有利于及时吸取前一个阶段措施中的宝贵经验，以探讨后一个阶段如何进行疫情防控。

市委市政府信访办人民建议征集处处长张俐蓉指出，在本次疫情防控中，从市信访办层面，以人民建议摘报的形式报送给市委市政府领导的建议多达100篇左右，市政府领导对这些建议很多都有批示，相关部门对这些建议也高度重视。这些建议在疫情过程中被转换成了疫情防控的措施和政策，真正的为疫情防控汇集了群众的智慧和力量，也充分发挥了信访工作了解民情，集中民智，维护民利和凝聚民心的作用。信访工作的本源在于汇集群众智慧，是为党委政府提供决策参考的渠道，希望大家继续关心和支持人民建议征集工作。

本次研讨会演讲由主旨发言、主题发言、自由发言和会议总结四个部分组成。

主旨发言

闵行区信访办副主任周春根，上海师范大学行政管理系主任、应急管理研究中心主任容志，上海政法学院教授汤啸天，及市律协社会责任促进委员会（公共法律服务建设委员会）副主任、市律协社会矛盾化解业务研究委员会主任江净分别作了题目为《广泛征集防控民间智慧推动社会矛盾源头治理》、《重大突发疫情应急管理的反思》、《打赢疫情阻击战需要更多的理解和支持》和《律师为疫情防控提供全周期突发事件应对专业法律服务的实践与思考》的主旨发言。

一、闵行区信访办副主任周春根：《广泛征集防控民间智慧推动社会矛盾源头治理》

周春根副主任表示，新冠肺炎疫情发生以来，闵行区信访办在市信访办指导下，第一时间成立了“战疫金点子党员行动队”，与各街镇、社区防控一线的党员同志们以及各领域专家学者教授、律师群策群力，为信息收集与建议形成开设“绿色通道”，将“金点子”精心打磨成“金种子”结出“金果子”。其中，上海市新闵律师事务所江净主任，发挥法律专业特长，撰写了《关于优化上海市疫情信息发布的建议》。他每日关注疫情信息发布的各种曲线图，发现上海的疫情统计数据中，关于累计确诊数据中，即是历史确诊数，包含了死亡病例和治愈病例，导致累计确诊数呈持续增长态势。他提出应该在每日疫情统计数据中增加现有确诊数并加上曲线图示表述和显示，即数据减去死亡和治愈病例数。看似不起眼的数据表述调整、图文显示，却使得疫情信息发布不但整体收治数据更加清晰，而且可以改变累计确诊数一直上升的曲线图走势，更有现实意义、指导意义。这个想法，立刻得到了区和市信访办领导响应，在对比了背景、浙江等外省市地的疫情信息发布内容后，从文字描述、发布形式、实用性和指导性角度对《上海发布》内容建议调整，建议依法公布确诊病例的活动轨迹等信息。

除此之外，还形成了《关于用好“健康云” 落实来沪人员信息全程管理的建议》等一批意见建议，被市区摘报19篇，被市领导批示3件，区领导批示5件，有效化解了各类社会矛盾，助力依法精准防控。

二、上海师范大学行政管理系主任、应急管理研究中心主任容志：《重大突发疫情应急管理的反思》

容志教授首先介绍了近20年来中国应急管理体制调整的背景情况。2003年SARAS之前，应急管理体制主要是条块分割应对为主，如地震局管理地震、民政局管理救灾、水利部门管理防洪。2003年以后，应急管理体制发生悄然变化，形成了“一案三制”。“一案”即预案体制，“三制”即应急管理的体制、机制和法治。2018年，党和国家结构改革对应急管理体制又作出了较大的调整。

在新旧体制转换的当口发生本次重大疫情，可以看作是对应急管理体制的重大考验。新体制（把原来分类管理的自然灾害和事故灾难的应对归入了应急管理局，公共卫生事件仍归卫健委管理，社会安全事件统一归公安部管理）能否真正起到统一指挥、综合行动的作用呢？例如，本次的疫情的发生虽然是重大突发事件，但应急管理部预案启动的相应的工作还没有起到非常重要的核心作用。应急管理部的商定方案中间虽然借助了应对突发事件总体预案的编制（包括管理），但是从具体执行来看，可能仅仅关注的是自然灾害事故的发生。这样的一种协调机制和统一指挥很可能在现实的管理过程中遇到问题。

基于上述背景情况，容志教授认为本次疫情应分为三个阶段：

第一阶段：从2019年12月初发现首例病例到12月30日，其主要特点为地方应对（主要指湖北省和武汉市）为主。12月30日，武汉市卫健委在内部下发紧急文件。该信息在网络扩散后被国家卫健委、中国疾控中心获知。

第二阶段：2019年12月31日至2020年1月24日，其主要特点为地方部委联合应对。应急管理主体发生变化，不再仅仅只是湖北省和武汉市为主，国家卫健委也一并加入管理。

第三阶段：2020年1月25日之后为国家应对阶段，该阶段持续发挥了举国体制在整个抗疫过程中的重要性。

他认为，这样区分有利于识别和反思整个过程中存在的问题和不足。第一阶段主要任务是疫情研判和预警，包括先期防控。但事后来看，这一阶段工作存在大量的问题，集中被诟病的是信息的反映问题。第二阶段中虽然各方在发挥作用，但也存在相应的问题。例如，条块的协同问题；统一指挥的问题（没有明确的统一指挥，条和块之间可能出现互相推脱和相互等待的问题）等。具体体现在：1、风险研判。在条块共同应对的背景下，风险研判是需要条块共同研判而非单方面研判的。共同研判就存在管理权的问题，即以谁的意见为主。本次疫情中，条块共同的风险研判显示出风险研判机制还存在不足。2、风险预警。根据《中华人民共和国传染病防治法》和《中华人民共和国突发事件应对法》的相关规定，在风险预警的发布主体等方面两部法律规定不一致需要协调。3、应急管理层面存在的六个问题：风险的沟通问题；分层分类诊疗机制造成医护人员被感染问题；有序的资源调配机制问题；社区防护的动员问题；社会动员机制不够；各项应急措施互相协调问题。

最后，容志教授提出了两个层面的反思。 第一个层面是应急管理体系的反思：1、平战结合，两者如何顺畅转换。2、条块关系在重大突发事件当中如何有效的协调。3、在应急管理中特别强调属地原则，但也要进行区分，如疫情的科学研判等。第二个层面是治理体系的反思：1、公共服务的均等化。2、法治体系的完善与建设，如紧急状态法、生物安全法等需要提上立法议程。3、国家和社会的关系问题。重大突发事件不能仅靠国家和政府，需要调动和整合社会的力量。4、领导干部的应急管理能力问题。

三、上海政法学院教授汤啸天：《打赢疫情阻击战需要更多的理解和支持》

疫情阻击战打响后，整个社会的矛盾形态和展现形式出现了变化。由最初疫情管理措施产生的纠纷转化为因疫情期间消费产生的纠纷。从目前复工复产复市的角度来看，劳资薪酬的纠纷又比较突出。目前，我国疫情防控已取得阶段性的胜利，当下疫情防控情形比较严重的是境外疫情的高发。因此，上海下一步的重点工作是防止出现疫情的第二次冲击（境外的疫情向国内的扩散）。

习近平总书记强调，疫情防控有两个阵地，第一是医院救死扶伤的阵地。第二是社区防控的阵地。从矛盾纠纷的发生量来看，社区防控阵地的矛盾纠纷呈现比较多发的态势。这将对老百姓的生活产生一定的影响。根据联合国《公民权利和政治权利国际公约》的规定，公民权利的克减是国家对公民实施特别保护所采取的特别措施，是在全局上对公民权益的根本保护。其“特别”之处在于：一是，用适度的限制性措施（地域、来源地、途经地等）实现对公民根本利益的保护，以防止公民处于无力应对的困境；二是，被集中隔离或者居家隔离者，可能存在未患病也被隔离的情况（疑似从有）；三是，要求公民以暂时牺牲部分权利（如居家、滞留、停工、停业等），与政府紧密合作，实现管控措施效益的最大化。为此，需要向公民做好解释说明工作，即防控疫情导致公民权利的部分克减是为了保护公民的根本权益。

其次，需要珍惜为阻击疫情坚守第一线同志的默默奉献。疫情防控所取得的成功来源于无私无畏逆行者的贡献，也来源于为社区防控默默无闻的贡献。“人人为我、我为人人”是打赢疫情阻击战的道德基石。正因为无数人奋战在前沿阵地，才使我们能够安心居家；也正因为公民的权利克减，才使得防控措施能够落实到位。

汤啸天教授认为，律师在化解矛盾的过程中，可以使用责任伦理（一种境遇思维，它面向道德决策和行动，把具体的道德情景作为道德推理的起点，从境遇出发解决人类生活面临的道德难题。）和发生纠纷的双方做解释工作，通过责任伦理大家能够获得更多理解和支持，从而化解矛盾。

最后，还需要在慎终如始“一严到底”的疫情防控中倾注更多的理解和支持。迄今为止我们对新冠肺炎病毒的认识还很不充分，在具体工作部署或者操作环节都难免出现差错。关爱、理解、支持和包括容错在内的包容，就显得格外重要。如果我们在社会生活中能够建立“容错而不容谎”的原则，矛盾和纠纷的发生量就一定会减少，即便发生了矛盾和纠纷也容易得到化解。当前，必须慎终如始、再接再厉、善作善成，继续把疫情防控作为当前头等大事和最重要的工作，不麻痹、不厌战、不松劲。众志成城既是无数人意志力的整合，也是理解支持等情感因素的融合。

四、市律协社会责任促进委员会（公共法律服务建设委员会）副主任、市律协社会矛盾化解业务研究委员会主任江净：《律师为疫情防控提供全周期突发事件应对专业法律服务的实践与思考》

日前，司法部办公厅印发《关于在疫情防控工作中充分发挥公共法律服务职能作用的通知》，要求各级司法行政机关最大限度发挥公共法律服务职能作用，紧紧围绕疫情防控和维护社会稳定工作任务和要求，积极主动提供全业务、全时空的法律服务。而律师队伍作为公共法律服务体系的重要部分，面对重大突发公共卫生事件的发生，应当主动为疫情防控决策提供法律论证，及时提出法律意见建议，这是各级政府、社会乃至律师行业发展的共同要求。

（一）律师为疫情防控提供突发事件应对专业法律服务的依据

1、《律师法》第二条规定，律师应当维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义。

2、《司法部关于律师担任政府法律顾问的若干规定》第三条规定，律师担任政府法律顾问，可受政府委托办理，就政府的重大决策提供法律方面的意见，或者应政府要求，对决策进行法律论证。

3、上海市人民政府于2015年5月15日发布的《关于推行政府法律顾问制度的指导意见》中明确，推行政府法律顾问制度，是新时期加快法治政府建设的重大改革举措。政府法律顾问职责范围则包括参与突发事件应对处置，提出法律处理意见、建议；参与重大事项社会稳定风险的分析与评估。可见，参与社会突发事件应对处置工作，也是律师作为政府法律顾问的职责之一。

（二）律师为疫情防控提供突发事件应对专业法律服务意义

1、有利于推动依法行政；

2、有利于推进矛盾纠纷化解；

3、是律师履行社会责任的体现。

（三）律师为疫情防控提供突发事件应对专业法律服务的实践体

1、律师为疫情防控提供突发事件应对专业法律服务的实践；

2、有效地专业研究：为疫情防控提供突发事件应对研究成果；

3全周期献计献策：为疫情防控提供及时有效法律应对建议。

（四）律师为疫情防控提供突发事件应对专业法律服务的思考

1、要加强律师参与突发事件应对工作的队伍建设；

2、建立律师参与突发事件应对工作的工作机制；

3、完善律师参与突发事件应对工作的保障机制。

 

主题发言

由来自市律协社会矛盾化解业务研究委员会的副主任顾崟涛和委员会三个专题小组（突发事件应对矛盾化解专题小组、信访矛盾化解专题小组和多元化纠纷解决机制专题小组）中的八委员位分三个单元进行发言。

第一单元

一、上海市新闵律师事务所彭小玲律师：《武汉新冠肺炎疫情应急响应启动的反思》

新冠肺炎疫情爆发后，疫情信息公开问题引发了人们的强烈关注。从现有的法律规范的层面看，针对疫情的信息公开，法律位阶相同的《传染病防治法》和《突发事件应对法》都有规定，却截然不同。从依法防疫的角度看，在疫情发现初期，除了疫情信息的公开之外，地方政府还有权依法启动突发公共卫生事件应急预案，并发布相应预警。

首先，根据现有的法律，在突发公共卫生事件中，政府对外发布的内容主要有以下九项：A、传染病疫情信息；（《传染病防治法》第三十八条）；B、突发事件事态发展和应急处置工作的信息；（《突发事件应对法》第五十三条）；C、传染病预警；（《传染病防治法》第十九条）；D、突发事件预警；（《突发事件应对法》第四十三条）；E、突发公共卫生事件应急响应；（《国家突发公共卫生事件应急预案》1.3、4.1）；F、政府及有关部门应对突发事件作出的有关命令、决定；（《突发事件应对法》第十条）；G、依法划定的危险源、危险区域信息；（《突发事件应对法》第二十条）；H、乙丙类传染病范围调整信息；（《传染病防治法》第三条）；I、采取甲类控制的乙类传染病的相关信息。（《传染病防治法》第四条）。

 （一）“传染病疫情信息”（A）VS“突发事件信息”（B）

根据《传染病防治法》第38条规定，在传染病爆发、流行时，武汉市无权直接发布疫情信息，必须获得国务院卫生行政部门授权后方可由湖北省卫生行政部门对外公布。根据《突发事件应对法》第53条规定武汉市有权发布关于突发公共卫生事件的信息。这也是“疫情信息公开”在法律上存在的问题和引发巨大争论的症结所在。

（二）“传染病预警”（C）VS“突发事件预警”（D）

突发公共卫生事件，并不仅仅包含传染病。通过《突发事件应对法》（2007）第三条和《突发公共卫生事件应急条例》（2011修订）第二条规定，可以得出突发事件的范围要比突发公共卫生事件的范围广，而突发公共卫生事件的范围要比传染病广。

我国突发事件应急管理实践存在不少问题。比如，首先要判断事件的性质、事件的等级级别，从而确定责任的主体等等，这些都拖延了突发应急的反应时间。根据《传染病防治法》第三十八条，在疫情发现初期，武汉无权公布疫情信息，根据《传染病防治法》第十九条规定，武汉市无权发布传染病预警。但同时，根据《突发事件应对法》第四十三条和《国家突发公共卫生事件应急预案》(2006)第3.2条规定，从《突发事件应对法》的角度，武汉市有权发布突发事件预警警报。

（三）“传染病疫情信息”（A）VS“突发公共卫生事件应急响应”（E）

根据《国家突发公共卫生事件应急预案》第1.3条、第4.1条和第1.4条的规定，不仅传染病疫情应急事件适用《国家突发公共卫生事件应急预案》，非传染病的其他突发公共卫生事件也适用《国家突发公共卫生事件应急预案》的相关规定。虽然“传染病疫情信息”公开权在国务院卫生行政部门或其授权的省级卫生行政部门，但是，突发公共卫生事件（非传染病公共卫生事件）的应急响应的启动权限在县级与县级以上政府，其有权决策并发布本行政区的突发公共卫生事件应急响应。

（二）发布三/四级预警、启动应急预案的法律依据

1、以《突发事件应对法》为龙头的突发事件应急预案体系

根据《突发事件应对法》（2007）第十七条、《国家突发公共事件总体应急预案》（2006年）第1.6条和第1.3条规定，《突发事件应对法》（2007）、《国家突发事件总体应急预案》纵向统摄《湖北省突发事件总体应急预案》、《武汉市突发事件总体应急预案》等各级政府总体应急预案，横向统摄《国家突发公共卫生事件应急预案》、《湖北省突发公共卫生事件应急预案》、《武汉市突发公共卫生事件应急预案》等各级公共卫生事件专项预案。

2、武汉市关于突发公共卫生事件的分级标准

根据《武汉市突发公共卫生事件应急预案》（2014）第1.4条、第1.5.2第三项、第1.5.3第五项、第1.5.4第二十三项规定，如果能确定该卫生事件确为“传染”性质，按照武汉市突发公共卫生事件分级标准，可以构成重大（II级）及以上突发公共卫生事件。如果不能确定“传染”性质，根据“群体性不明原因疾病”的定义，则该事件属于“不明原因肺炎”或“群体性不明原因疾病”，应划归三级或四级突发公共卫生事件。

3、发布突发公共卫生事件预警并启动三四级应急响应的权限规定

根据《武汉市突发公共卫生事件应急预案》（2014）第4.2条和第5.2条的规定， 武汉市作为市级政府，有权在疫情发现初期发布预警并启动三四级公共卫生事件应急响应；华南海鲜市场所在的江汉区作为区县一级政府，有权发布预警并启动四级突发公共卫生事件应急响应。

综上分析，可以得出，疫情信息公开法律规定上存有争议，但从《突发事件应对法》及其建立的预案体系的视角来看，地方政府依然有权发布相应级别的突发公共卫生事件预警并启动应急响应。

中国疾控预防控制中心流行病学首席科学家曾光曾感叹《传染病防治法》的普及不够，在此更想补充强调对《突发事件应对法》的普及和深入学习，只有明确传染病公共卫生事件与其他突发公共卫生事件的区别和联系，才能更好的及时、依法地履行各项应急管理职责。

二、上海申浩律师事务所张伟律师：《从<突发事件应对法>看对行政紧急权的规制》

当突发事件发生后，政府部门日常的权力运转不足以应对突发事件，政府部门会取得一种非常态下的行政权力，从而得以采取各种防控措施，这种权力我们称之为“行政紧急权”。相对于普通行政权力而言，行政紧急权更为集中，由此也可能对公民权利产生更大的影响。如何确保将这一权力关在笼子里，避免权力的滥用，是突发事件处理过程中非常重要的一环。

事实上，就在此次新冠肺炎疫情期间，相关执法过程中的社会新闻频出，正面与负面并存，对于政府公众形象产生不同影响，也反映出政府在行政紧急权行使过程中存在的问题。

事件一：2020年2月13日，孝昌县陡山乡疫情防控人员在巡逻时发现林河村一村民家中有三人在家中打麻将，进门进行劝阻，双方发生冲突，工作人员摔茶杯、打村民耳光，且数人将麻将桌搬到室外，撞地砸毁。被打耳光男子质问“难道一家人不可以一起吃饭”。记录执法过程的视频上传至网络后，引起民众的广泛质疑，最终孝昌县责成陡山乡对有关工作人员进行严肃批评教育，陡山乡乡长两次登门道歉。陡山乡司法所进行人民调解，当事村民给予谅解并出具了书面谅解书。

事件二：2020年2月5日，为了做好疫情防控，浙江衢州柯城区九华乡开展了一项“捕雀行动”，动员辖区内有麻将桌的村民自觉交出麻将牌中的“幺鸡”，截至2月7日，九华乡共收到“幺鸡”660张。全乡23个村的村民基本上都很配合，收到的“幺鸡”等疫情结束后也会原路返还。

对比事件一和事件二，同样是处理疫情期间打麻将这一问题，工作人员不同的处理方式，带来截然不同的社会效果，对于事情的切实解决、公民权益的保护、以及社会和谐的影响也不同，事件一反映的是权力行使过程中的偏差。民政部基层政权建设和社区治理司司长陈越良对此有回应称，各地在社区采取严格防控措施，取得了积极成效，但也确实暴露了一些问题，部分案例既侵害了群众的合法权益，又损害了政府的形象。

对于这类问题的解决，归根结底就是需要对行政紧急权进行规制。2003年非典过后，我国逐步建立了突发事件应对法律体系，并在2007年出台和施行了《突发事件应对法》，这一法律对于行政紧急权的行使进行了较为完善的规制，主要包括主体的适格性、措施的适度性、宣传的普遍性、程序的规范性。

从SARS到H7N9到新冠肺炎，我国政府一直积极履行服务性政府的职责，从疫情发生前国家应急预案的制定到与时俱进，结合时代特点，制定完善管控措施，再到疫情结束后总结经验教训，政府的一系列行动都在疫情应对过程中产生了重要的作用。但失去枷锁的权力如饿虎，我们仍需要积极适用《突发事件应对法》等对权力进行规制。政府在行使行政紧急权的过程中，应当认识到疫情下民众的牺牲，听从习近平总书记的指示，要坚持依法防控，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力。特别是在执行过程中，减少暴力执法事件发生，避免简单化和一刀切现象的发生，科学防控，降低对于民众日常生活的干扰，最终同心协力打赢防疫抗疫攻坚战。

三、上海市华荣律师事务所殷杰敏律师：《突发公共卫生时间立法体系完善研究》

经过法律和事实两个层面的分析，发现法律层面存在的滞后性、适应性、前瞻性问题，而事实层面发现正是由于缺乏相应系统性的立法，有关突发事件下公共卫生法体系不够健全和完善，尤其出现多头负责、多头权限之间的法律冲突，以及在特殊期间，追求防控的及时性有效性，人民基本健康财产的安全性，社会大局的稳定性，法律的权威性等通过突发事件下公共卫生背景下，在原有的法律模式下思考就略显不足，因为没有将这样一个事实定性为一个系统，没有从系统的角度去解决他，自然在社会中会出现许多特别的纠纷。

为此，建议应当统筹现有突发事件及公共卫生立法，统筹政府行政执法及特殊期间的特别立法，有针对性地构建一套法律体系，既能够协调各方利益，又能够协调各方利益。

第二单元

一、上海蓝白律师事务所吕梅律师：《新冠肺炎疫情初期社会矛盾化解的思考》  

（一）“报告与信息发布”阶段产生的主要矛盾以及化解建议

第一部分矛盾为相关单位或个人缓报、瞒报、谎报、漏报信息。如：1月14日，张某从武汉返徐州后出现发热症状并前往社区卫生服务站就诊。在徐州市启动突发公共卫生事件一级响应后，张某隐瞒到过疫区并有发热的情况仍前往多处公共场所，与不特定人群有接触。目前，张某被省疾控中心确诊为冠状肺炎病例。现张某涉嫌过失以危险方法危害公共安全罪被公安机关立案侦查。

从目前警方查办案件的情况来看，新冠患者主要涉及我国《刑法》114、115条两个罪名：以危险方法危害公共安全罪和过失以危险方法危害公共安全罪。

第二部分矛盾为相关部门未及时、准确、全面发布信息。据报道，2019年12月中旬已发生疫情人际传播，直到2020年1月20日，经国务院批准，国家卫健委公告将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。现在看来，一方面，在3到4周防控初期，由于相关部门未及时、准确、全面发布信息，在很大程度上降低了公众甚至是医务工作者的警觉和防护意识，进而加大了后阶段疫情防控的难度；另一方面，也是对政府公信力的沉重打击，造成了巨大的网络舆论危机，阻碍了防控工作的开展。

针对第一阶段矛盾提出三点处理建议：（1）加强政府信息公开制度。（2）建立行业组织、公众参与的信息管理机制。（3）发挥媒体作用，正确发布风险信号。引导广大群众正确理解、积极配合、科学参与疫情防控。

（二）“应急处置和救援”阶段产生的主要矛盾以及化解建议

应急处置和救援过程中最突出的四大矛盾，分别是封锁疫区引发的、医疗资源短缺引发的、征用物资引发的、家庭内部、邻里、医患引发的。

1、封锁疫区引发的主要矛盾。如：物流受限、前期医疗资源有限 、交通受限 、务工人员流动受到限制等。建议，从提高政府三种基层治理能力着手：（1）加强政策落地的预判能力。（2）加强精准执法的能力。（3）加强基层社区的应对能力。

2、医疗资源短缺引发的主要矛盾。一方面，口罩、医用防护服等重要物资一直处于极度短缺状态；另一方面，随着武汉等地的疫情全面爆发，逐渐出现医务人员数量不足、医疗机构收治有限等问题。对此处理建议是（1）加大重点医疗物资的供应。对疫情防控重点物资生产企业给予税费优惠，对运输重点物资企业的相关收入免征增值税等等；采购收储方面，对使用财政性资金采购疫情防控相关货物、工程和服务的，建立采购“绿色通道”，依法简化采购程序；在贷款贴息方面，加大对重点保障企业专项贷款财政贴息的支持力度，为企业扩大产能、保障供给提供动力。（2）快速建立临时性救治场所。

3、征用物资引发的主要矛盾。据新华社报道，重庆方面委托有关企业从海外采购口罩，其中包括帮助湖北黄石代买的口罩。但就在物资到达云南大理时，就把物资截留征用。随后，网上又传出沈阳、青岛相互扣押防控保障物资的消息。另一方面，武汉商学院、江汉大学等学校部分学生宿舍被临时征用，随后有网友称，事先未收到通知，宿舍征用后物品遭乱丢。对此处理建议是（1）依法征用防控物资处于运输过程中的快递属于跨行政区域物品。（2）细化征用物资程序及补偿规定。

4、家庭内部、邻里、医患主要矛盾。1月24日至2月6日，上海全市人民调解组织成功调解涉疫情纠纷283件，包括因家人坚持外出、不愿戴口罩等引发的家庭内部矛盾,因不注意公共卫生、居家隔离期间出门等引发的邻里纠纷，因不配合医院检查、隔离措施等引发的医疗纠纷。对此处理建议是（1）组建法律服务志愿团队，例如公益法律咨询、专业法律调研等，充分利用电视、电话、网络手段来普及法律法规和解读政策措施，正确引导网络舆情，促使群众不造谣、不信谣、不传谣，有力有效地用专业配合各级党委、政府做好疫情防控。（2）引入多元化调解力量，进一步完善多元化纠纷解决机制建设，除人民调解、行政调解等方式以外，还应当重视律师调解工作，充分发挥律师在预防和化解矛盾纠纷中的专业优势、职业优势和实践优势。（3）建立医患纠纷快速响应机制。

总之，通过对疫情初期各类矛盾进行反思后我们不难得出，化解社会矛盾要科学把握形势，依法精准施策，多元手段预防和处置各类突发情况，严防各类矛盾交织叠加，才能切实维护正常社会秩序，保障疫情期间社会的和谐稳定。

二、上海博和律师事务所管瑜律师：《疫情防控阶段中的社会矛盾化解的思考》  

（一）因防控措施制定的合理合法产生的矛盾

在疫情防控期间，为了切实保障人民群众的生命安全，各级政府、疫情防控指挥部、职能部门、社区、村委会、居委会、行业组织、公共管理单位都在积极发布实施各类防控措施，防止和阻断疫情蔓延。但是，由于政出多门、措施分散等原因，导致防控措施在制定、实施和宣传的过程中存在一些问题。

分析后，认为原因为：第一，部分疫情防控措施没有以合法形式发布，或发布单位不具有相应的职权依据。而一旦防控措施未以合法形式发布，或发布单位超越职权发布，将容易产生公民对于防控措施合法性的质疑继而引发矛盾。第二，不同单位发布的疫情防控措施要求不一致，操作不统一，特别是在村（居）管理中，因各村（居）的管理规定不一，且有些规定过分严于上级部门发布的疫情防控措施，易引发公民对于应当配合履行何种防疫措施造成混乱继而引发矛盾。第三，部分单位采取的防控措施过度。

因此，建议如下：第一，及时总结疫情防控过程中的经验和做法，严格依照法律法规，通过市、区政府疫情防控指挥部或领导小组依法以通告、命令等形式统一制定、发布针对疫情防控的强制措施，确保各项防控措施的执行有法可依，并且统一实施的具体标准。第二，各级政府法制部门对已经在实施的各项疫情防控措施进行检查和梳理，进行合规性审查，同时发挥《突发事件应对法》专业律师作用，确认各项防控措施已经按照相关法律规定合法发布和实施，如仍然存在未经合法程序和有权部门批准和发布的情况，应当及时更正和重新发布。第三，根据疫情发展态势，各地方可结合当地实际情况，合时宜得调整疫情防控措施，既要做到有效防控也要做到合理防控，此也有利于在尽可能的范围内减少对民众生活的影响，使民众紧绷的情绪能够及时得到疏导，减少工作人员在管控过程中与民众产生的矛盾。

（二）有关部门过度、简单、粗暴执法产生的矛盾

目前，各地出台了最严管控措施，为防止社会紊乱、疫情廓清，行政机关工作人员在抗疫中承担了大量的职责，对于他们无私的付出值得点赞。但是，在因疫情爆发的特殊时间所采取的“硬核”管控的过程当中，也陆续有不和谐画面在微信、微博、抖音等社交媒体上热传，让人心里五味杂陈。

分析后，认为原因为：第一，防疫工作人员存在实施教条管理工作。在疫情形势严峻的阶段，我们确实需要合理有效的管控措施以防疫情的扩散，但是某些地方在制定管控措施时，执法人员只是机械理解措施条文，教条式的实施管理行为。第二，部分防疫工作人员缺乏依法执行工作的意识。在这场防疫工作中，基层防控工作确实任务紧、压力大，因此不少地方有村（社）、企业中还在驻村干部、联企干部、社区工作人员、党员志愿者等组成基层防控工作人员，但这也导致了他们在一定程度上缺乏专业的防疫知识以及法律常识的训练，不可避免的会出现个别人的过激行为。

因此，提出建议如下：1）加强基层社区响应能力。2）加强工作人员法律意识，明确工作方式和工作纪律。

（三）有关公民、法人不依法配合履行义务产生的矛盾

根据公安部刑侦局的报告显示，目前全国已有超过20名新型冠状病毒肺炎患者故意隐瞒病例，如山东潍坊的一名患者刻意隐瞒个人旅行史和人员接触史，致68名医务人员被隔离；有些患者拒绝配合管控治疗、在隔离期间擅自逃离等。

分析后，认为原因为：第一，部分民众的科学素养和健康素养不足，对传染病缺乏应有的认识；第二，部分民众社会公德的缺失，以个人利益为重而缺乏对社会秩序、他人生命的尊重；第三，部分群众对于疫情没有准确认识，没有良好的法律意识。即使在疫情形势严峻、全民防疫的大环境下，也不乏有些群众对于疫情的认识不够深刻，自以为疫情与自身相隔甚远而不够重视，因此对于严格的防疫措施不了解或不理解因而存在不愿配合的态度，且对于不予配合或暴力拒检的法律后果不甚了解。

因此，针对上述矛盾的产生，建议应当加强公民素质、科学素养、法律意识的培养。从公民素质角度而言，我们应当加大社会主义价值观、道德、危机意识的培养，使得民众以更加沉稳、平和的心态面对各类突发事件，在维护个人利益时也注重社会公益。从普法角度而言，加强相关法律法规、政策，尤其是需要广大市民遵守的防控措施的宣传力度，通过新闻、网络、广播、张贴等各种途径大力宣传《传染病防治法》《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》以及《上海市人民代表大会常务委员会关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》等相关法律规定以及政府已经发布的各项通告、命令和举措，让每个公民、法人、社会组织充分了解政府制定各项防控措施以及处罚措施的权力来源、法律依据，自觉配合突发事件应对和疫情防控工作。

（四）有关因疫情防控措施而产生的民商事纠纷

在疫情期间，出于应对突发事件，各级政府采取多种应急措施，例如封锁疫区，要求延期复工，控制流动人口，限制交通，紧急征用物资等等，容易引发诸多社会矛盾纠纷，例如劳动纠纷、租赁关系纠纷、商务合同履行纠纷、医患纠纷等等。

因此，建议应当发挥律师在突发事件应对中的专业作用，为突发事件应对中各类主体提供专业法律服务，为困难群众提供法律援助，如组建第三方律师志愿团通过电话接待、网上咨询等方式解答法律问题，以电视、网络手段普及疫情期间的法律法规和政策措施的解读，有助于迅速有效化解社会矛盾，维护社会稳定。

三、上海聚缘律师事务所夏娟红律师：《疫情后期的社会矛盾化解-事后恢复与重建阶段的焦点问题与对策》

（一）复工制度问题

1、企业复工缺乏有效监督管理

海经济信息化委员会与上海市应急管理局分别于2月14日和28日出台了二版《上海企业复工指南》，就企业复工应遵循的原则、具体的复工备案审核制度以及复工后的注意事项做出了具体规定。大体上来说，以保障城市运行和群众生活为优先、以防控措施完备为优先、以市场需求迫切为优先。

同时，为了支持鼓励企业复工，市政府发布《上海市全力防控疫情支持服务企业平稳健康发展的若干政策措施》，聚焦企业关注较高的租金减免、财税优惠、金融支持、社保优惠、灵活用工等领域，为复工复产复市提供保障支撑。市市场监管局也推出了一系列保障措施，通过推行网上办事、设置多项行政审批宽限期、对防疫领域的企业允许容缺审批等手段助力有序复工。自2月10日以来的统计数据显示，目前上海市复工复产情况良好，全市工商企业复工率超过70%。但是中小企业复工率偏低，企业的复工复产工作仍需各方共同努力。

然而，制度虽已出台，但以《指南》形式发布的规定，其强制力尚不明确。同时就现行《指南》的内容而言，监督检查措施基本以企业自查和有关街镇、园区监督为主，但对应的违规责任或惩处措施均为空白。一旦出现企业违反规定复工复产，如何纠正或惩戒就成为了一个迫切需要解决的问题。

2、关于降低重大突发公共卫生事件响应等级

上海市于2020年1月24日宣布启动重大突发公共卫生事件一级响应机制，并维持至今。虽然严格的防控措施，能够有效地阻止疫情传播，保障人民群众健康，但对经济的影响也不容忽视。国家卫健委日前在2020年第5期《求是》杂志上刊发了专文一篇，指出我国现行的重大突发公共卫生事件应急响应机制与促进经济社会高质量发展等目标任务不相适应，并建议完善相关应急预案的操作性和针对性。反观当前抗疫的整体局势，在不影响疫情防控的前提下，多地已逐步下调突发公共卫生事件响应等级。以广东省为例，在疫情较上海市更为严重的情况下，已于2020年2月24日将重大突发公共卫生事件响应等级由一级下调为二级。上海市近期仅有零散的新增确诊病例出现，全国新增确诊人数较前一阶段也有了较大幅度的降低。有鉴于此，建议上海市也将重大突发公共卫生事件响应等级尽快调整至较低的级别。指导企业做好复工复产工作，确保疫情防控和安全生产形势稳定。

（二）企业经营生存问题

延迟复工给几乎所有的企业带来了多样的负面影响，有些是产品或原材料滞销或遭遇拒收和退款；有些是应收账款难以收回；还有的是疫情前承接的订单，尤其是海外订单不能交货，面临索赔；还有普遍存在的员工难以按时返岗，生产经营短期内难以恢复正常的问题。

目前各地已开始推行多样的复工政策，但前期延迟复工给企业经营带来的连锁反应不可避免。以中小微企业为代表的广大企业受疫情影响较大，一时的经营困难就会令企业利润受到重大影响，但企业在经营过程中发生的各种应付款仍然需要支付。包括租金、社保、员工薪资、债务本息、货款、物流仓储费、预付款退单等等。很多企业出现入不敷出、现金流不足、资金链断裂的问题，严重者不得不通过裁员方式降低人力成本以渡过难关。

上海市目前实施的若干政策措施中，针对受疫情影响资金困难的企业，从加大信贷投放、实行优惠利率、提供流动资金贷款、加强融资担保等方面，着力纾解企业资金困难和降低融资成本。针对疫情对就业造成的影响，上海市从失业保险返还、降低企业社保负担、实施培训补贴、灵活用工等方面，着力降低企业用工成本，稳定就业岗位。

（三）各类合同纠纷

疫情期间各类合同受到的影响主要体现在不能及时履行或因迟延履行而导致已不能实现原合同订立的目的。如，旅游合同、租赁合同、买卖合同、建设工程施工合同等。

在以上多种情形中，许多当事人都希望援引不可抗力作为减免责任的法律依据，但并非所有的合同纠纷都适用不可抗力。我们认为，不可抗力免责是否可以适用，需综合考虑包括合同义务的具体类型、合同履行受疫情影响的程度、以及双方订立合同时对疫情的预见程度等多方面的因素，并非一概而论。

（四）劳动纠纷

疫情中企业经营困难所承受的压力将不可避免的转移至广大劳动者，而在疫情得到一定的控制后，公众关注的重心随之从抗疫转移到个体的生产生活当中，相信将有大范围且多样化的劳动纠纷在各地产生。

1、企业裁员问题

人社厅发布了人社厅发明电[2020]5号《关于妥善处理新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间劳动关系问题的通知》，鼓励企业通过多种方式稳定工作岗位，尽量不裁员或者少裁员。同时，上海市人社局发布了沪人社办（2020）44号《关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控减轻企业负担若干政策的通知》，对不裁员、少减员的用人单位予以货币补贴。然而，虽然有多种政策扶持，但仍会有企业确实经营困难且无法恢复正常经营，不得不进行经济性裁员。

2、员工工资方面

根据《工资支付暂行规定》及人社部《关于妥善处理新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间劳动关系问题的通知》等，企业因疫情影响而生产经营困难的，可以安排停工停产，并可以与职工协商，在一个工资支付周期内，按劳动合同规定的标准支付职工工资。超过一个工资支付周期的，可根据职工是否正常劳动，支付不低于当地最低工资标准的报酬、或按当地规定的办法发放生活费。

对暂无工资支付能力的，企业应与工会或职工代表协商，可以适当延期支付职工工资。参照《上海市企业工资支付办法》第10条规定，工资缓发的期限为一个月，并且应当告知全体劳动者。

3、社保缴费方面

在社保单位缴费方面，根据《人力资源社会保障部 财政部 税务总局关于阶段性减免企业社会保险费的通知》，2020年2月至6月期间，全国各省、自治区、直辖市可视情况决定对除机关事业单位以外的参保单位的三项社会保险实施不同程度的免征或减征；其中湖北省的要求进一步放宽。在此基础上，受疫情影响生产经营出现严重困难的企业，还可申请缓缴社会保险费。

在个人缴费方面，上海市人社局发布的沪人社办（2020）44号《关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控减轻企业负担若干政策的通知》，因受疫情影响，对本市社会保险参保单位、灵活就业人员和城乡居民未能按时办理参保登记、缴纳社会保险费等业务的，允许其在疫情结束后三个月内补办。

以上各项，给企业与劳动者带来了实实在在的优惠，然而给出的标准如何具体实行，程序上的不明确始终是一个隐患。盼望有关单位后续出台一些关于实施程序和监督措施的具体规定。

第三单元

一、北京市京大（上海）律师事务所周文革律师：《疫情后期的商事矛盾化解》

政策扶持篇

从国家层面来说，政策扶持主要是税收、社保、交通等方面对企业进行扶持，有利于企业复工复产。

（一）减、免、缓社保费用与公积金  

国务院总理李克强2月18日主持召开国务院常务会议，会议确定阶段性减免企业养老、失业、工伤保险单位缴费。除湖北外各省份，从2月到6月可对中小微企业免征上述三项费用，从2月到4月可对大型企业减半征收；湖北省从2月到6月可对各类参保企业实行免征。同时，6月底前，企业可申请缓缴住房公积金，在此期间对职工因受疫情影响未能正常还款的公积金贷款，不作逾期处理。

（二）减免小规模纳税人增值税   

   2月25日，李克强总理主持召开的国务院常务会议确定，3月1日至5月底，免征湖北境内小规模纳税人增值税，其他地区征收率由3%降至1%。

（三）租金减免

   满足以下条件的中小企业，免除承租房产2020年2月、3月两个月租金：1、减租房产范围：本市市属、区属国企自有经营性房产；房产位于上海市内。2、租赁用途：从事生产经营活动（包括从事生产、办公、商业配套等经营活动）。3、承租方条件：符合《关于印发中小企业划型标准规定的通知》（工信部联企业〔2011〕300号）规定的非国有中小企业。

【政策来源文件—上海市国资委《关于本市国有企业减免中小企业房屋租金的实施细则》】

（四）税收政策方面

1、生产型企业优惠政策（不是新的优惠政策，之前就有的优惠政策，只不过疫情发生后放宽了要求与条件，是对政策的一种延续）

1）新购进的设备，允许所得税税前一次性扣除。(财税2020年地8号公告）条件是：（1）享受此政策的企业名单，由省级及以上发改委、工信部门确定企业名。（2）享受时间阶段性：2020.1.1到疫情结束。（3）新购置设备：专门对疫情防控重点物质生产企业为扩大产能新购置的设备。（4）要求执行财税（2018）54号文和总局（2018）46号公告，这个政策不只是名单企业享受，现在是现有所有企业均享受此优惠政策，具体从12个方面把握：A.主体为所有企业均可享受。B.享受时间点：2018年1月1日至2020年12月31日（购进的结算方式不同，确定时间点不同：货币购进，开票日确为时间点；分期付款，到货之日为时间点；自建，竣工时间为时间点。）C.购进设备和仪器范围 （除房屋、建筑物以外的固定资产，包括以下四类）：飞机、火车、轮船、机器、机械及其他生产设备，与生产经营活动有关的器具、工具、家具等，飞机、火车、轮船以外的运输工具（小汽车可以）和电子设备。（注：《企业所得税法实施条例》第六十条规定，固定资产分为五大类，（一）房屋、建筑物；（二）飞机、火车、轮船、机器、机械和其他生产设备；（三）与生产经营活动有关的器具、工具、家具等；（四）飞机、火车、轮船以外的运输工具；（五）电子设备。）D.新购进的含义（仅指货币购进和自行建造，不包括融资租赁、捐赠、投资、非货币性资产交易、资产重组等）。 E.不足500万元的一次性税前扣除，不考虑残值。F.新购进，指购进新设备仪器与二手设备仪器。G.单位价值不超过500万元的机器设备，超过500万元分拆两个部分，不能分拆。--独立生产功能 H.单位价值确定（如货币购进，则需支付价款、税费等之前的支出；如自行建造，以设备竣工结算前确定）。I.税前扣除的时点--新购进的设备投入使用的次月开始进行税前一次性扣除。企业可以放弃优惠，不一次性扣除，但以后不得改变，只针对单项设备，不影响其他设备享受优惠政策。J.享受此政策的办理方法：自行判断、申报享受，相关资料留存备查。留存资料包括：购进时的资料、建造时资料；记账凭证；资产税会差异处理台账。K.法律责任：对之类的真实性、合法性承担责任。L.对处在减、免或亏损期间是否享受此政策优惠，企业应当统筹考虑。

以上这些是新购进500万元以下设备的一次性扣除优惠政策的提示。

   2）全额退还增值税增量留底税额。指2020年1月1日之后，新增加的留底税额，具体从下列5个方面把握：（1）享受名单（省级及以上发改部门、工信部门确定）。（2）增量留底税额比2019年12月底前增加的未抵扣完的留底税额。（3）先申报，后退税。（4）不计算进项构成比例（全额退，不是部分退，不需要计算进项构成比例）。（5）不享受留底退税条件的限制。（包括36个月未发生骗取出口退税、虚开发票、行政处罚两次；未享受即征即退、先征后退；税收信用登记、进项税额留底分项（指专票、海关增值税缴款书、税款完税凭证、农产品收购收据、农产品销售发票、机动车销售统一分配、道路桥梁通行费发票等）。

疫情期间此项政策相对于2019年和2018年，条件大大放宽了。

2、交通运输业税收优惠

1）延长了亏损弥补年限，由5年到8年。

2）提供疫情重点保障物质的运输收入免征增值税（重点保障物质的范围由国家发改委、工信部确认清单）。

3）免增值税是指提供的公共交通运输工具（范围包括客轮、公交、铁路、城市轻轨、出租车、网约车、长途客运（含单位外包的班车）、无公共运输工具承运业务，航空客运除外，航空公司运送重点保障物质的可免增值税）。

3、生活服务行业税收优惠政策（两项、但涉及面广）

1）免增值税（包括六大行业：文化、体育；教育、医疗；旅游、娱乐；餐饮、住宿；居民日常服务；其他生活服务）。

2）餐饮、住宿、旅游在今年发生亏损的，弥补亏损年限由5年延长至8年。   

4、快递收派业务免征增值税（属于现代服务业），相应的城建及教育附加也免征。

（五）捐赠

1、允许企业所得税、个人所得税税前全额扣除，鼓励企业、个人捐赠。

2、捐赠的货物免征增值税、消费税，城建及教育附加。

3、扩大了捐赠免税进口物质。

4、已交进口环节的捐赠物质可以申请退税。

（六）个人所得税、社保费的优惠政策

1、取得疫情防治临时工作补助、奖金免个人所得税（防治医务人员、防疫工作人员、防控维护人员）。

2、个人取得单位发放的医疗用品、防护用品等物质，免个人所得税。

3、减、免、缓社会保险费单位缴纳的部分（三项），不超过5个月。

4、减征医疗保险费（减半）。

（七）政府补助

1、2月22日，国家发改委发文，自2020年2月1日至2020年6月30日，降电价5%；降气价。

2、2月16日，交通运输部发文，自2月17日免收通行费（所有道路，各行各业及个人都有重大利好）。

另外上海市就企业的资金扶持、已缴失业保险金、推迟调整社保缴费基数等方面均做出了规定，利好企业复工复产。

矛盾化解篇 

疫情发生以来，各省市高级人民法院高度重视审理涉疫民商事审判工作，先后有十多个省级高院分别在2月中、下旬出台了指导意见或解答，结合这十二个省份的这些指导意见综合归纳了具体运用规则，分述如下：

（一）一般原则

坚持依法保护与促进企业正常生产经营相结合，妥善化解矛盾纠纷；坚持实事求是与公平合理相结合，准确适用不可抗力和情势变更；坚持鼓励交易和维护交易安全相结合，准确认定疫情导致合同履行障碍的法律后果；坚持依法调动当事人举证积极性和合理分配举证责任相结合，严防加重当事人举证负担；关于不可抗力适用期间的确定；对于在疫情发生前签订的合同，当事人以受疫情影响导致合同不能履行为由，要求解除合同的，应区分情形依法处理；疫情发生前后，当事人迟延履行的，应区分具体情形依法处理；认定疫情确对合同履行构成不可抗力的，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第一百二十二条的规定，不适用定金罚则。

（二）建设工程合同纠纷

1、因疫情产生及防控导致建设工程项目停工、工期拖延，当事人对此重新协商并订立协议的，按协议约定处理；未协商一致引发诉讼的，应引导当事人协商，尽可能达成协议；达不成协议的，应依据疫情产生及防控对案涉工程工期所造成的影响，依法作出处理。

2、建设工程因受疫情影响导致工期延误而产生相应损失或费用增加，合同双方经协商未达成一致引发诉讼的，应引导当事人协商，尽可能达成协议；达不成协议的，应依据公平原则，根据案件具体情形，由合同当事人合理分担。

3、合同约定由承包人包工包料施工，因疫情防控措施影响导致材料供应不能的，承包人应及时通知发包人，协商解决办法，避免损失扩大。合同双方就因此造成的损失诉至法院的，合同有约定的从约定。合同未约定的，应依据公平原则，由合同当事人合理分担。

4、承包人依约采购材料设备，发包人确因疫情影响不能按时到场验收的，合同双方应就是否继续安装及安装后的法律责任进行协商。承包人在双方未能协商一致的情况下即自行安装完毕，发包人于承包人安装完毕后发现材料设备不符合规范和设计要求，请求承包人承担恢复或重新采购的相应费用的，应予支持。

5、承包人已向发包人提交竣工验收报告、竣工图等竣工验收结算文件，发包人确因疫情影响无法及时进行验收的，双方应就顺延验收时间进行协商。但发包人在此期间擅自使用的，依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条规定处理。

（三）房屋租赁合同纠纷

1、用于营业的租赁房屋因疫情防控被政府责令关闭、不得营业的，此期间房屋空置产生的损失应由合同双方协商，并通过减免租金、延长租期、冲抵续租租金等形式解决。协商不一致的，应依据公平原则，根据案件具体情况，由双方当事人合理分担。承租人以此要求解除合同的，一般不予支持。租赁房屋用于旅游居住等短期租赁服务行业，因疫情防控措施导致合同无法履行，影响合同目的实现，承租人主张解除合同的，应予支持。

2、承租人因受疫情影响暂时未缴付租金，出租人据此要求解除合同的，一般不予支持。但在疫情防控等不可抗力事由消除后，承租人经催告在合理期限内仍未支付租金，出租人依合同约定或法律规定主张解除合同的，应予支持。

3、因受疫情影响导致尚在履行期内的房屋租赁合同解除，承租人主张房屋装修损失的，应依据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十一条的规定，结合房屋装修的剩余残值、剩余租赁期限等因素，依照公平原则进行处理。

上述这些原则性意见，虽然不是最高法院的司法解释，但对于我们处理在疫情期间发生的商事纠纷同样具有参考价值。

二、北京市通商律师事务所上海分所徐元冠律师：《疫情后期的用工争议多元化纠纷化解对策》

自疫情爆发以来，在社会各界集中力量抗击疫情的同时，国家各级政府、部门积极施政，出台大量涉及企业经营各个方面的扶企惠企政策，力图推进企业有序复工复产，目前均已取得良好成效。然而，即使背靠大量扶持性利好政策，突如其来的疫情，仍然让不少企业陷入困境。通过介绍多元化的纠纷化解方式，从劳动用工角度，为帮助企业规避诉讼风险、化解用工纠纷提供切实可行的建议。

（一）善用集体协商制度提前化解纠纷

2020年2月7日，人力资源和社会保障部劳动关系司发布了名称为《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间稳定劳动关系支持企业复工复产的意见》(人社部发〔2020〕8号)(“《意见》”)的指导性意见，《意见》在灵活处理疫情防控期间的劳动用工问题、工资待遇问题等方面，多次强调要鼓励和指导企业通过协商民主程序与工会、职工协商，发挥协商作为处理劳动用工问题重要手段的积极作用。随后，2020年2月17日，上海市总工会、上海市企业联合会/企业家协会、上海市工商业联合会(上海市总商会)遵循《上海市集体合同条例》(“《条例》”)的立法精神，结合《意见》的要求，制定了《关于在疫情防控期间做好企业集体协商工作的相关提示》(“《提示》”)，旨在促进疫情防控期间企业集体协商工作，以保障企业和职工的合法权益，减轻疫情给企业造成的影响，促进各企业尽快有序复工，维护好社会稳定和经济发展大局。我们建议企业可以遵循《提示》中的相关建议和要求，在积极利用集体协商这一“工具”与职工有序展开集体协商的同时，注意确保协商过程的合法合规，共同努力化解纠纷，实现各方权益的平衡。

（二）其他化解用工纠纷的方式

除了运用集体协商制度，企业和职工还可以选择其他非诉讼争议解决方式化解纠纷，避免讼累，实现劳资关系的和谐稳定。

1、内部纠纷化解方式，以企业和职工的自发行为为主。

2、外部纠纷化解方式，以中立第三方的介入为主。第一，通过基层街道、乡镇、园区劳动人事争议调解组织化解纠纷。第二，通过人民调解化解纠纷。目前上海16个区已全部建成专业人民调解中心，各企业和职工可依据自身情况选择适合的人民调解中心进行纠纷调解。第三，通过聘请外部专业律师团队化解纠纷。第四，通过劳动人事争议仲裁调解化解纠纷。第五，通过诉讼调解化解纠纷。

总而言之，要在特殊时期维持和谐有序的用工关系，需要各方共同努力，在面对用工纠纷时可根据实际情况，选择采用多元纠纷化解方式，妥善化解纠纷，最大程度减轻疫情所带来的影响，维护好社会稳定和经济发展大局。

三、上海市中天信律师事务所顾崟涛律师：《建立多元化解决机制处理疫后信访矛盾》  

预判疫情过后基层信访、稳控的压力将进一步加大，理由有以下三个：

1、信访稳控的经费将进一步缩减。2019年以来，由于国际大环境的影响，我国经济承受住了巨大的下行压力。为确保稳中求进，政府部门率先缩减了各项开支、经费。今年经济受到疫情重创，更是雪上加霜。

2、司法机关无法消化大量的案件。从2019年上海地区司法机关、特别是区级法院的受案量来看，基本处于满负荷的状态，截止2020年1月，仍有部分2019年度的案件未审理完毕。而1月、2月受到过年及疫情的影响，司法机关处于半停摆模式，又积压了大量的案件。另一方面，由于司法机关办案量增大、办案周期变长，必然导致许多社会矛盾通过信访渠道进行反映和解决，新增的信访案件必然呈明显的上升趋势，给基层信访工作带来巨大的考验。

3、信访矛盾复杂多样、化解难度大。伴随着我国社会经济快速发展，各类社会矛盾纠纷处于高发时期，信访量居高不下，呈现出纠纷主体多元化、纠纷类型多样化、利益诉求复杂化、表现形式趋向聚众化等特点。

习近平总书记在十九届四中全会上已然提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总体要求。突发的疫情、以及疫后的矛盾化解，也应当被看成是考验社会治理能力的试金石。我们认为，应当深入学习、贯彻习总书记的讲话精神，转危为机，在妥善处理疫后社会矛盾的过程中，创新信访矛盾工作机制，构筑新的矛盾化解体系，全面提升基层处理矛盾的综合能力。

为此，建议重视并做好以下工作：1、坚持完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。2、对信访矛盾开展分级分类分时处理。3、引入社会第三方力量共同构建多元化纠纷的解决机制。4、政府应当做好资金的合理分配，保障多元化矛盾化解机制的资金来源。

 

自由发言

闵行区政协常委、区工商联副主席、工商联法律工作委员会主任、上海合勤律师事务所主任吴刚发表了自己的意见与建议。他表示，在疫情期间走访了20多家企业后，发现现实情况比所想的要复杂很多。司法的原则就是要指导社会实践。他认为，在处理疫情后有可能产生的复杂的社会问题时，司法行政部门应对一些存在争议的问题作出权威的法律解释和规定，因为这些问题的复杂性、确定性决定了律师为相关企业供的服务是否可靠和有效，要避免因法律解释不同而激发更多的社会矛盾。

会议总结

闵行区信访办主任沈志平主要从两方面作总结发言。他表示，要发挥信访制度在疫情防控中的重要作用，通过人民建议征集等方式，助力疫情精准防控实现源头治理和矛盾化解；律师参与对于疫情相关社会矛盾的依法解决具有重要作用，建议律师思考如何完善服务，就疫情相关矛盾的处理和化解提出针对性的法律意见。

（注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅。）

供稿： 上海市律师协会社会矛盾化解业务研究委员会

执笔：张王艳  上海市新闵律师事务所