“采菊东篱下，悠然见南山。”都市的喧嚣和快节奏的生活让人们开始向往充满诗意的田园生活。随着乡村旅游的兴起，乡村民宿也迎来了新的发展契机。每到节假日，朋友圈就被各种高颜值的网红民宿刷屏。人们出游时对于住宿的选择早已不再局限于风格一成不变的传统酒店，地方特色浓郁、充满人文情怀和个性化元素的民宿得到了更多的青睐，让住宿本身也变成了一项重要的出游体验项目，甚至直接成为了一些人旅行的目的地。

随着乡村振兴战略的实施推进，中央和地方政府接连出台政策，鼓励社会资本投资乡村民宿，支持乡村民宿发展。多重利好之下，各路社会资本纷纷挺进乡村民宿行业。有的是单个工商资本（大多是一些设计师、文艺青年等中小型投资者）个人利用自家院落或向当地村民租来的闲置农房整体装修改建后作为民宿；有的则是一些面临转型的地产企业、酒店管理企业与地方政府合作，进行综合性项目开发；还有一些是由当地政府负责配套设施建设并搭建招商合作平台，多个工商资本参与民宿项目投资建设，打造成不同主题的民宿集群。投资参与乡村民宿的模式也很多样，常见的有独立经营、集体合作开发、品牌连锁、专业托管等等。

本文主要立足于上海实践，介绍乡村民宿政策发展和投资乡村民宿的法律关注要点，旨在帮助业界人士更多了解乡村民宿投资的政策和实务，以便更顺利更高效地开展投资，助力乡村振兴发展。

一、 乡村民宿的发展历程和政策演进

我国的乡村民宿产业最初起源于农户为提高其家庭经济收入而利用其闲置住宅给外出旅行的客人提供的短期住宿服务，早年出现在城市郊区旅游景点附近的一些由农民自主经营的乡村客栈、农家乐就是乡村民宿的1.0版本。但由于我国严格实行土地用途管制制度，而农村宅基地取得需要符合特定的身份，长期以来宅基地及农房的流转受到很大限制，因此在民宿行业发展初期，乡村民宿的经营者大多是农房的产权人，且经营规模普遍较小。

从2015年左右开始，我国民宿业进入高速发展时期，在国家政策引导和共享经济的推动下，市场规模快速增长，管理也逐渐步入正轨，开始向着专业化、规范化的方向发展。

2017年10月，国家旅游局出台了首个国家级的民宿行业标准《旅游民宿基本要求与评价》（LB/T 065—2017），从定义、评价原则、基本要求、管理规范和登记划分条件等对旅游民宿作出了规范要求（该标准在2019年被新的标准LB/T 065-2019所替代）。

2018年中央一号文件正式提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”，通过适度放活宅基地和农民房屋使用权，给宅基地的流转进行“松绑”，使得宅基地以及农房有机会进入市场流通。

2019年《土地管理法》修改，明确“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”同年，农业农村部发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）明确“鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等”，再次明确肯定了乡村民宿等新兴业态在盘活宅基地方面的作用。

2020年至今，农业农村部、国家乡村振兴局逐年发布《社会资本投资农业农村指引》，均将乡村民宿列为鼓励投资的重点产业和领域，鼓励社会资本发展乡村民宿。

地方层面，上海、浙江、广东、海南等许多省份已经出台了针对民宿管理的具体规定。以上海为例：上海在2018年发布了《关于促进本市乡村民宿发展的指导意见》（沪府办规〔2018〕21号），将乡村民宿界定为“为旅游者提供住宿、餐饮、农副产品展销等服务的小型住宿设施”，并指出民宿经营用房的来源主要为“农村依法建造的宅基地农民房屋、村集体用房、闲置农房、闲置集体建设用地等资源”，同时对乡村民宿的设立条件进行了规范。2022年3月，上海又发布了《关于进一步促进上海乡村民宿健康发展的指导意见》（沪府办规〔2022〕4号），为乡村民宿的设立登记、证照办理、经营发展等方面提供了诸多支持和保障措施。此外，上海个别涉农区（例如金山、青浦、浦东等）也出台了促进乡村民宿发展的实施办法，对当地的民宿产业进行扶持，加快推进乡村民宿高质量发展。

国家和各地政府的支持鼓励政策，为乡村民宿的发展提供了实现路径和政策保障。随着城镇化的推进，大量闲置宅基地和农房为乡村民宿的发展提供了契机。相较于城镇民宿，乡村民宿由于其在盘活农村闲置资产和促进乡村产业振兴方面的双重作用，受到了更多的政策青睐，也吸引了更多投资者的目光。可以预见，乡村民宿有着广阔的市场前景。但同时也应当注意到，基于农村宅基地和集体资产的特殊性，乡村民宿项目与城市民宿存在着明显的差异。相比城镇民宿以短租为主的经营模式，乡村民宿可能还囊括休闲娱乐、餐饮、小型零售等多项旅游服务，整体项目建设投资相对较高，也更容易触碰到一些法律敏感地带，投资者有必要特别加以关注。

二、 投资乡村民宿的法律关注要点

(一)     行业分类与准入

国内民宿行业在近几年得到了迅猛发展，但至今我国针对民宿的法律法规并不完善，业界对于“民宿”还没有形成统一的定义。虽然国家旅游局早在2017年10月就发布了首个涉及民宿的国家行业标准《旅游民宿基本要求与评价》（LB/T 065—2017），其中对“旅游民宿”作了初步定义 [1] ，但各地地方立法对于民宿仍然使用了不同的名称和定义，例如“乡村客栈”“网约房”“短租房”等，由此也导致各地对于民宿的行业划分存在差异。有些省市将民宿纳入“租赁房屋”的范畴予以监管，有些则是参照酒店业、旅馆业的规定对民宿进行管理，还要求民宿经营者根据旅馆行业相关的法律法规及行业规范办理相关经营证照（包括旅馆业特种行业许可证），并按照相关税收政策进行纳税，否则就可能因资质违规而遭受行政处罚。此前在这些省市就出现过民宿经营者因“未获得公安机关许可签发特种行业许可证”而被公安取缔的处罚案例。

上海对乡村民宿行业的界定给出了相对清晰的政策指引。根据上海市政府办公厅2022年3月最新发布的《关于进一步促进上海乡村民宿健康发展的指导意见》，“乡村民宿”是指“利用农村地区的居民住宅或其他合法建筑、用地等资源，依托当地自然人文景观、生态环境和生产生活特色，基于合理的设计、修缮和改造，为游客休闲度假、体验当地风俗文化提供住宿、餐饮、农副产品展销等服务的小型住宿设施，其单体建筑内的房间数量不超过14个标准间（或单间）、最高4层（建筑高度不超过18米）且建筑面积不超过800平方米。”该定义主要参照了文化旅游部门2019年7月发布的《旅游民宿基本要求与评价》（LB/T 065-2019） [2] 。对于超出当地法规对于民宿规模等限制要求的住宿服务场所则通常会被纳入旅馆行业进行规范。此外，上海在今年1月出台了《关于加强本市农村宅基地房屋租赁管理的指导意见》，对宅基地房屋出租用于居住的行为与利用宅基地房屋开展民宿经营活动相区分并进行区别监管。

开办民宿通常涉及公安（消防、治安）、市场监督、卫生、环保、规划等部门的审批备案事项。上海近几年持续推进“放管服”改革、优化营商环境，支持乡村民宿行业实行基于“一业一证”改革的市场准入制，对符合条件的申请人颁发行业综合许可证（行业类别为“乡村民宿”），符合消防安全技术要求的乡村民宿，同时完成到所在地派出所进行乡村民宿备案登记，优化了相关证照办理的流程。上海各区对于民宿的开办程序、开办要求、安全标准和资质证照等方面仍有一些不同的要求，具体开办程序还需结合当地针对民宿管理的专门规定来把握，避免因资质或许可要求的不合规而被处罚等风险。

(二)     项目选址

投资乡村民宿首先需要考虑选址是否符合规划。根据上海的民宿指导意见以及各涉农区相关文件的规定，乡村民宿选址应当符合国土空间规划、城乡规划及村庄规划，同时政策鼓励乡村民宿聚焦在重点区域予以发展，比如郊野公园、旅游景区周边区域、规划确定的保留村、乡村振兴示范村等。

另外，乡村民宿在选址时还需要注意宅基地改革及集中居住的相关政策要求，避免将民宿经营用房选址在一些政策禁止或限制的区域。根据上海市《关于切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌进一步推进农民相对集中居住的若干意见》（沪府规〔2019〕21号），“三高两区”（高速公路、高铁、高压线沿线，生态敏感区，环境综合整治区）以及规划农村居民点范围外的农户及其住宅，是政府推进相对集中居住工作的重点。乡村民宿项目在前述范围内选址可能会受到一定的限制，比如《浦东新区促进乡村民宿健康发展的实施办法》（浦文体旅游规〔2020〕1号）就直接明确禁止在生态环境敏感区附近开展民宿项目。 [3] 如果在禁止用于民宿经营的土地上经营民宿，那么将面临被强制关停或接受行政处罚的风险，致使投资目的落空。

(三)     土地用途

我国严格实行土地用途管制制度，土地分为农用地、建设用地、未利用地三类，擅自改变土地用途或者占用农用地的，可能因违法用地而被追究法律责任。就乡村民宿来说，结合当前我国土地政策，最符合乡村民宿开发的土地主要是农村集体建设用地（包括宅基地），土地用途则包括居住用地、独立工矿用地、公共公益设施用地等。

实务中有不少乡村民宿就是以集体所有的旧厂房、校舍等闲置集体存量物业改建而成，但需要特别注意的是，有些闲置农房（例如农用仓库）所占用的土地性质为设施农用地，其本质仍然属于农用地，若改造为民宿，则明显违反“农地农用”的原则，存在严重合规问题。笔者就曾接触过一些民宿因违法占用农地而遭到行政处罚的案例，甚至一些经营者用于经营民宿的房屋被行政机关认定为违法建筑并予以罚没。若未办理相应的用地审批手续便私自占用农用地改作他用，数量较大的或者造成农用地大量毁坏的，甚至还可能会触犯非法占用农用地罪。

(四)     经营用房的取得

乡村民宿用房的来源，通常是“农村依法建造的宅基地农民房屋、村集体用房、闲置农房、闲置集体建设用地等资源”，这也是乡村民宿和城镇民宿的主要区别。由于民宿开发建设前期需要较高的资金投入，相比合作开发、委托经营管理等模式，实务中相对常见的还是整体租赁模式，即民宿投资者通过分别与农户签约或者统一向受托的村集体签订长期租赁合同，将农房“收储”后进行必要的装修改造用于民宿经营。相对其他模式而言，租赁模式下民宿经营者拥有更多的经营自主权，并且房屋和土地使用权的取得成本相对固定。但在租赁模式下，要特别关注出租方主体的识别、签约手续和装修改造相关手续要求：

1、  认清交易主体

民宿投资者在“收储”宅基地及闲置农房时，应当注意核实权属，即核实合同相对方是否即具有合法、有效的权属证明。一方面是为了避免因潜在的权属争议带来不必要的风险，另一方面，根据《上海市企业住所登记管理办法》的规定 [4] ，民宿经营者为了获批相关住所登记，也应当符合权属合法清晰的要求。此外，上海2022年民宿指导意见“鼓励农户将宅基地房屋统一委托农民合作社及农村集体经济组织通过投资、租赁等方式，参与乡村民宿的建设和运营”。据此，民宿投资者“收储”乡村闲置房屋时还可能面临一些受托出租的主体，由此核实合同相对方的身份及其对民宿用房的权属就显得十分重要，实务中主要是三类：

第一类是房屋的权利人（即农户 [5] ）作为出租方，此时需要审查农户的相关权利凭证，比如宅基地使用证、房地产权证、不动产登记证明、宅基地以及建房批准文件等，若缺少资料导致权属无法得到有效佐证，建议民宿投资者要求出租方及时补办相关手续，或提供由村集体、乡镇政府有关部门出具的相关证明文件。

第二类是受托方作为出租方，包括农民专业合作、村民委员会、农村集体经济组织 [6] 等乡村主体，该乡村主体接受农户的统一委托，对外租赁宅基地房屋。由于村委会、集体经济组织等均为民法典规定的特别法人，具备法人资格，民宿投资者应当注意识别出租方的主体身份（营业执照或组织登记证），确保交易主体具备合法出租权。

第三类是承租人作为出租方，此类情形需要关注房屋转租权的问题，我国《民法典》第七百一十六条第二款规定“承租人未经出租人同意转租的，出租人可以解除合同”，出于经营持续性的安全考虑，有必要对承租房屋是否系转租进行审查，若系转租，特别关注租赁合同的租赁期限和转租条款，并尽可能直接与房屋权利人进行沟通，取得其同意，并将相关承诺或约定以书面形式固定下来。

2、  集体房产出租要经过民主程序

如果民宿投资者承租“集体房产”用于民宿项目，那么在签署合同时还应当重点关注村民委员会是否经过民主程序。根据《村民委员会组织法》第22、24条，以租赁或者其他方式处分村集体财产，应由村民会议讨论并经参会人员过半数同意。上述对民主程序的要求可能构成效力性强制性规定，违反该条处分集体财产，可能导致合同无效。因此，如果承租集体所有的房产用于民宿经营，建议由村民委员会出具通过民主程序决议的证明文件，比如村民会议讨论通过且签字的决议、村民代表签署同意出租的文件等，并将之设置为租赁合同附件，以免不必要的争议。

(五)     房屋装修改造

民宿投资者承租的乡村房屋可能由于长期闲置原因，会存在老旧、安全隐患或建筑布局不合理等问题，为了便于后续经营利用，需要针对房屋现状进行修缮、改扩建或者原地翻建，但由于宅基地房屋和集体用房的特殊性，修缮、改扩建的申请主体需要满足特定的条件，根据《上海市农村村民住房建设管理办法》（沪府令16号）的规定，农户建房的申请主体是集体经济组织成员，且应以户为单位提出申请，同时需要符合特定的条件方可进行改建、翻建（比如原有住房属于危房、因自然灾害等原因灭失等）。现有政策规定下，民宿投资者承租房屋后很难直接以自身名义申请改扩建或原地翻建，而是需要宅基地房屋所有人的协助与配合，具体操作还需要结合当地相关农民建房政策文件和地方实操要求协调安排，相关事项可以在租赁合同中细化约定。

关于乡村民宿的建筑规模要求，文化和旅游部发布的民宿行业标准中对民宿建筑的要求为“经营用客房不超过4层，建筑面积不超过800㎡”，上海2022年的民宿指导意见进一步明确，“民宿用房需为独立式建筑或者具有独立通道门户”、“单体建筑内房间数量不超过14个标准间（或单间）”、“建筑高度不超过18米”等。另外，需要注意的是，尽管乡村民宿通常具有诸多个性化的元素，但民宿建筑以及装修风格并不能单纯追求标新立异，而是应当与当地人文民俗、村庄环境景观相协调，符合当地乡村风貌管理要求。

若民宿投资者没有履行相关报批报建义务，直接进行改造或装修，则存在违法风险。根据《城乡规划法》 [7] ，可能因违建问题而被地方政府责令停止建设或予以强制拆除。

(六)     村规民约

乡村民宿投资建设和运营过程中还涉及一类特殊规范需要引起关注，即村规民约。由于我国乡村区域和城市社区一样，实行基层群众自治制度，村规民约是为了维护本村的社会秩序、村风民俗、精神文明建的自治规范和行为准则。无论是文旅部发布的民宿行业标准还是上海市出台的民宿指导意见，都强调要遵守村规民约、尊重当地风俗习惯，维护邻里友好和谐，减少相邻（采光、排水、噪音或其他）纠纷。

三、    结语

乡村民宿对于农村闲置资产的盘活利用、乡村旅游资源开发、集体经济发展和农民增收都有着重大意义。目前国家和地方政策层面对于民宿开发都持鼓励支持态度。同时，乡村民宿作为新兴业态，在准入条件、监管政策等方面还有待相关规范标准的进一步确定和统一。随着乡村振兴战略的不断推进，乡村民宿产业也将越来越规范化、专业化发展。