前言

国有企业的改革方向是为建立中国特色现代国有企业制度，其内在核心应强调党组织是公司法人治理结构的重要组成部分。笔者作为上海市国资委2020年国企章程指引课题组成员参与相关调研和讨论工作，在当前上海市国有企业章程范本框架和体例的整合工作过程中认为，为在现代公司治理制度框架下充分发挥党建工作的优势，健全完善中国特色现代国有企业制度，有必要讨论和增加修订国有企业章程的相关党建条款，从而探索建立企业党组织内嵌到公司治理结构的有效方式。 

一、 国有企业党的领导融入公司治理具有现实意义

2015年8月，中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》对“全面推进依法治企，加强和改进党对国有企业的领导”提出总体要求，明确“坚持党对国有企业的领导。这是深化国有企业改革必须坚守的政治方向、政治原则。”其中，在2020年的主要目标中要求“企业党的建设全面加强，反腐倡廉制度体系、工作体系更加完善，国有企业党组织在公司治理中的法定地位更加巩固，政治核心作用充分发挥。”

2015年9月，中办印发《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》，强调要把加强党的领导和完善公司治理统一起来，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位。

2016年10月，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上的讲话上提出国有企业的两个“一以贯之”：一是坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；二是建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。公司治理是现代企业制度的重要内容，将两个“一以贯之”加以综合，即需要“把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位”。

全国国有企业党建工作会议召开后不久，中共中央组织部、国务院国资委党委印发《关于贯彻落实全国国有企业党的建设工作会议精神重点任务的通知》，明确四个方面、共30项重点任务，要求健全党组织议事决策机制，厘清党委（党组）和其他治理主体的权责边界，完善“三重一大”事项决策的内容、规则和程序，落实党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题前置程序的要求。

2017年3月15日，中共中央组织部、国务院国资委党委印发《关于扎实推动国有企业党建工作要求写入公司章程的通知》，把党建工作要求写入国有企业公司章程，须着力抓好国有独资、全资和国有资本绝对控股企业党建工作要求写入章程，并稳步推进国有资本相对控股的混合所有制企业章程修改工作。

2017年4月，国务院办公厅《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36 号）明确提出，要充分发挥公司章程在企业治理中的基础作用，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，使党组织成为企业法人治理结构的有机组成部分。

从上海地方来看，2017年上海市国资委党委印发《关于市管国有企业党建工作要求写入公司章程的指导意见》的通知，提出应抓紧抓好国有独资、全资和国有资本绝对控股企业党建工作要求写入公司章程，稳步推进国有资本相对控股企业党建工作写入公司章程等相关意见。 

二、 党组织参与国有企业治理的形式合法性

中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》提出须明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位，创新国有企业党组织发挥政治核心作用的途径和方式。

现行有效的《中华人民共和国公司法》第十九条规定：“【党组织】在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件”。从国家法律层面看，虽然暂时没有法律条款直接规范党组织嵌入国有企业治理结构的明文规定，但此条为党组织根据中国共产党章程内容参与国有企业开展活动提供合法性依据，为国有企业党组织参与公司治理提供了可以活动的空间。

《公司法》角度并未以法律条文的形式直接规范国有企业党组织职责。关于国有企业党组织职责的内容主要来自于党内规范文件。2017年10月24日通过的《中国共产党章程》第三十三条第二款规定：“国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项”。《中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，以及国资委党委下发的《关于贯彻落实<关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策 制度的意见>的通知》（国资党委纪检［2010］177号）也为党组织参与国企公司治理提供一定的合法性依据。从其他党内文件上看，中共中央组织部、国务院国资委党委2017年3月印发的《关于扎实推动国有企业党建工作要求写入公司章程的通知》也提出国有企业党建工作内容写入公司章程的现实要求。

与此同时，国务院办公厅也在2017年4月的《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》中明确提出将党建工作总体要求纳入国有企业章程，使党组织成为企业法人治理结构的有机组成部分。

笔者认为，依法治企就必须依章程行权。公司章程是公司全部行为的根本准则，是公司一切规章制度的依据和来源。把党建工作内容写入公司章程，这样党的意志通过法人治理结构和程序才能成为公司意志，才能将党组织“把方向、管大局、保落实”的核心作用提供“法治”的保障，融入现代法人治理结构，真正“于法有据”。此外，对于党建工作内容写入企业章程，在我国法律上并无任何禁止。依照现行的国资监管法律制度与相关意见办法，已经给党建工作进入国有企业公司章程进行了授权与指导，党建工作入章程成为一项必须进行的形式合法性要求。 

三、    实践问题及实证分析建议

当下多数上海市国有独资、全资、控股企业均按“党建条款入章程”的要求已将公司章程修改。上海市国资委《关于市管国有企业党建工作要求写入公司章程的指导意见》中关于国有企业党建工作要求写入章程的有关案例的内容为上海国资企业修改章程提供基本参照或借鉴模板。

从当前的法律实务角度进行分析，国有企业章程的修订均增加了涉及“党建工作”的专章。专门章节的名称包括“党、纪、工、团组织”、“党团组织与工会”、“党组”、“党建工作”，以及“公司党委（党组）”“党委和纪委”“党的机构”等，并没有统一的规范要求。此外，就该专门章节在整个章程的位置结构上也有不同，部分国资企业将该章节增订在公司章程的“三会”之后，也有将其放置在“出资人”“股东会”之前或“总则”“宗旨”等章节之后。但无论专章名称和章程结构位置如何规范，核心应当从法理上解决国有企业党委会参与企业治理的冲突与协调问题。一些国有企业的章程对党的领导的表述较为粗放和简单，没有形成组织化、制度化、具体化的条款，也反映了党的领导融入公司治理仍有很多工作要做。

此外，国有企业加强党的领导可以归纳为党组织参与企业重大经营决策、行使权力监督，以及具有重大人事决定权三个主要方面，强化党组织对国有企业治理的领导作用与董事会作为公司治理的“中心”不发生冲突与矛盾，强调党组织的“前置决策程序”作用。前述要求应当在公司章程中予以体现。

从企业治理监督角度，应体现党组织的权力监督作用。股东侵害公司或其他股东权益，或董事会决策出现问题，或高级管理层的其他侵害行为，从法律层面可由监事会/监事依法监督，凭借公司章程、公司法以及其他相关法律法规追究法律责任。如涉及党组织成员在前置决策或前述相关行为中出现了问题，可以从章程条款的层面设计违反党规党纪与公司法上的承担责任的制度衔接。

从人事任免的决策角度，坚持和完善“双向进入、交叉任职”的法律制度构建，积极探索党管干部原则与董事会选聘经营管理人员有机结合的途径和方法。此外，应将“前置程序”作为党组织内嵌法人治理结构的重要章程条款安排，“三重一大”事项的讨论也包括“重大人事任免安排”，在重大决策和选人用人上发挥党组织的领导把关作用。

就完善相关章节角度，应将“党建条款”落实在企业章程的必要环节中，而不仅仅框限在专门章节之中。实践中，部分国有企业公司章程还对党组织的地位进行了原则性规定，较为常见的情况为在章程的“总则”部分进行表述。在党组织参与治理的层面，部分章程在章程关于公司治理的条款中进行体现党组织参与的内容。从内容上看，一般为对董事会部分事项决策的参与，以及董事会人员任免的参与。实践中较少体现对于经理层的参与。此外，实践中也较少体现与出资人、股东会及监事会的关系内容。实践中，也有部分国资企业将“党、纪、工、团”作为专门的章节。但笔者认为，专门章节应着重明确党建的具体内容，包括公司党委的人员构成、“双向进入、交叉任职”制度、纪委及权责、党委的权责等。涉及工会的相关条款可建议在“总则”“民主与劳动人事”等章节中。

对于国有企业划分标准多样，构成复杂。从上海层面而言，上海市国资委《关于市管国有企业党建工作要求写入公司章程的指导意见》也针对国有独资、全资和国有资本绝对控股企业，以及国有资本相对控股企业、国有资本参股企业、境外国有企业等党建工作写入章程作出了不同的指导意见。实践中，应根据企业的自身实际确认相关条款的增订工作，但基本原则应履行党章所规定的“把方向、管大局、保落实”的职责定位。唯有不同的是，领导作用发挥的具体途径和实现方式会因为不同的类型而发生变化。 

四、 针对《上海市国有独资公司章程指引（2012版）》《上海市国有控股公司章程指引（2012版）》模板的相关修订建议参考

在本次课题组针对《上海市国有独资公司章程指引（2012版）》《上海市国有控股公司章程指引（2012版）》模板的整合和修订讨论过程中，就前文涉及的“党建条款”进入公司治理问题，笔者建议可在以下部分进行增订相关条款：

（一）两部章程指引模板“总则”部分的增订建议：

1、《上海市国有独资公司章程指引（2012版）》《上海市国有控股公司章程指引（2012版）》第一条的增订建议

第一条 [目的和效力]  为规范【 公司名称 】（以下简称“公司”）的组织和行为，保护公司、股东和债权人的合法权益，（增加粗体内容）充分发挥中国共产党组织的政治核心作用，根据《中国共产党党章》（以下简称《党章》）《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）、《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》）及其他有关的法律法规，制定本章程。 公司章程系规范公司组织与行为的法律文件，对于公司、股东、董事、监事以及高级管理人员具有约束力。

2、《上海市国有独资公司章程指引（2012版）》《上海市国有控股公司章程指引（2012版）》总则部分建议新增条款：

（增加一条）第N条 [设立党组织] 公司根据《党章》的规定，设立中国共产党的组织，在公司发挥领导核心和政治核心作用，把方向、管大局、保落实。

（增加一条）第N+1条 [党组织机构、编制和经费保障] 公司建立党的工作机构，配备足够数量的党务工作人员，保障党组织的工作经费。党组织机构设置及其人员编制纳入公司管理机构和编制，党组织工作经费纳入公司预算，从公司管理费中列支。

（增加一条）第N+2条 [党、纪、工、团] 公司党委、纪委设专门的工作部门，同时设立工会、团委等群众性组织。

从实践角度，笔者认为上文3条党建条款可增加在总则部分，以作提纲挈领的原则规定。但基于企业情况的不同，也可仅在党建专章的条款中进行增加。

（二）就当前两部章程指引，建议增加“党建工作”专门章节：

《上海市国有独资公司章程指引（2012版）》建议增加在第五章“出资人”之后，第六章“公司的机构及其产生办法、职权、议事规则”之前，作为新的第六章。

《上海市国有控股公司章程指引（2012版）》建议增加在第五章“股东及股权转让”之后，第六章“公司的机构及其产生办法、职权、议事规则”之前，作为新的第六章。

建议增加如下内容供参考：

第五章 党组织及党的工作机构

第一条 [公司党组织和纪律检查机构] 根据《中国共产党章程》规定，公司设立中国共产党[公司名]委员会（以下简称“公司党委”）和中国共产党[公司名]纪律检查委员会（以下简称“公司纪委”）。

第二条 [公司党委职责] 公司党委履行下列职责： （一）发挥政治核心作用，依据党章和其他党内法规开展工作，服务公司生产经营，保证监督党和国家的方针、政策、重大部署在公司的贯彻执行，确保公司有序经营； （二）坚持全面从严治党，履行党风廉政建设主体责任，加强对党风廉政建设和反腐败斗争的统一领导； （三）支持股东会（出资人）、董事会、监事会、经理层依法行使职权； （四）贯彻落实党中央关于重大生产经营管理事项的前置程序要求。讨论审议“三重一大”决策事项，重大经营管理事项必须经党委研究讨论后，再由董事会做出决定，经理层执行； （五）按照党管干部和党管人才原则，履行公司重要经营管理干部选用的主导权，发挥选人用人中的领导和把关作用，加强对企业领导人员的监督； （六）研究部署公司党群建设工作，加强党组织的自身建设，领导企业思想政治工作、精神文明建设和工会、共青团等群众组织； （七）全心全意依靠职工群众，支持职工代表大会开展工作； （八）支持纪委履行监督职责； （九）应当由公司党委履行的其他职责。

第三条 [公司纪委职责] 公司纪委履行下列职责： （一）维护党的章程和其他党内法规； （二）检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，督促董事会中的党员落实党组织决定； （三）贯彻执行上级党组织和公司党委有关重要决定、决议及工作部署； （四）履行党风廉政建设监督责任，督促党委落实主体责任，协助公司党委加强党风廉政建设和组织协调反腐败工作，研究、部署纪检监察工作； （五）对党员进行遵守纪律的教育，儆出关于维护党的纪律的决定； （六）对党员领导于部行使权力进行监督； （七）按照职责管理权限，检查和处理公司及所属各单位党组织和党员违反党的章程、其他党内法规的案件，决定或取消对这些案件中的党员的处分； （八）负责对拟任纪委书记、副书记人员的提名，并会同组织人事部门进行考察； （九）受理党员的控告和申诉； （十）应当由公司纪委履行的其他职责。

第四条 [党委、纪委成员设置及产生] 公司党委和公司纪委的书记、副书记、委员的职数按上级党组织批复设置，并按照《中国共产党章程》等有关规定选举产生或任命。

第五条 [会议表决] 党委会议研究决定事项，应在充分讨论的基础上，按照少数服从多数的原则进行表决。赞成票超过应到会党组成员半数即予通过，未到会党组成员的书面意见不得计入票数。会议研究决定多个事项的，应当逐项进行表决。

第六条 [“三重一大”事项的讨论决定] 公司党委通过制定议事规则等工作制度，明确党委议事的原则、范围、组织、执行和监督，形成党组织参与重大问题决策的体制机制，支持董事会、监事会和经理层依法行使职权。公司董事会决定公司重大问题，应当事先听取党组织的意见。对于公司“三重一大”事项即重大事项决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金运作以及其他重大经营管理事项必须先经党委研究讨论后，再由董事会或经理层审议决定。

第七条 [双向进入、交叉任职] 公司实行“双向进入、交叉任职”的领导人员管理体制。符合条件的党委成员通过法定程序进入董事会、监事会、经理层，董事会、监事会、经理层中符合条件的党员依照有关规定和程序进入党委。

 

（三）就当前两部章程指引，在“董事会”部分新增内容建议：

《上海市国有独资公司章程指引（2012版）》《上海市国有控股公司章程指引（2012版）》在“董事会”部分建议新增一条：

第R条 [前置程序] 公司党组织研究讨论是董事会、经理层决策和执行重大问题的前置程序。“三重一大”决策事项，或其他重大经营管理事项必须先由党组织研究讨论后，再由董事会或经理层作出决定和执行。

（四）就当前两部章程指引，在“日常经营管理机构”部分增订建议：

《上海市国有独资公司章程指引（2012版）》	第五十六条 [总裁（总经理）的职权] 总裁（总经理）对董事会负责，行使以下职权： （一）主持公司的生产经营管理工作，组织实施董事会决议；……（九）董事会授予的其他职权。 非由董事兼任的总裁（总经理）列席董事会会议，但是董事会讨论该总裁（总经理）的薪酬待遇和奖惩聘用等个人事项时除外。 总裁（总经理）须按照其职责要求定期向董事会报告其工作情况，接受董事会的监督和指导。 （新增）总裁（总经理）在决定公司章程规定属于公司党委参与重大问题决策范围的事项时，应当事先听取公司党委会的意见建议。
《上海市国有控股公司章程指引（2012版）》	第五十九条 [总裁（总经理）的职权] 总裁（总经理）对董事会负责，行使以下职权： （一）主持公司的生产经营管理工作，组织实施董事会决议；……（十）董事会授予的其他职权。 非由董事兼任的总裁（总经理）列席董事会会议，但是董事会讨论该总裁（总经理）的薪酬待遇和奖惩聘用等个人事项时除外。 总裁（总经理）须按照其职责要求定期向董事会报告其工作情况，接受董事会的监督和指导。 董事会可以根据公司章程的规定制定总裁（总经理）工作细则。 （新增）总裁（总经理）在决定公司章程规定属于公司党委参与重大问题决策范围的事项时，应当事先听取公司党委会的意见建议。

（五）就当前两部章程指引，在“监事会”部分增订建议：

《上海市国有独资公司章程指引（2012版）》	第六十八条 [监事会职权] 监事会行使以下职权： （一）检查公司贯彻有关法律、行政法规、国有资产监督管理规定和制度以及其他规章制度的情况；……（八）向出资人报告其认为出资人有必要知晓的事项；（新增）（九）向公司党委、纪委及时报告公司经营情况异常及其他有必要知晓的事项；（十）法律、法规、公司章程规定及出资人交办的其他事项。 监事可以列席董事会和各专门委员会会议，并对会议决议事项提出质询或者建议。 监事会发现公司经营情况异常，可以进行调查并在必要时聘请会计、法律专业中介机构协助其工作。监事会行使职权所必需的费用，由公司承担。
《上海市国有控股公司章程指引（2012版）》	第七十二条 [监事会职权] 监事会行使以下职权： （一）检查公司贯彻有关法律、行政法规、国有资产监督管理规定和制度以及其他规章制度的情况；……（八）向上海市国资委报告认为上海市国资委有必要知晓的事项；（新增）（九）向公司党委、纪委及时报告公司经营情况异常及其他有必要知晓的事项；（十）法律、法规、公司章程规定及股东会交办的其他事项。 监事可以列席董事会和各专门委员会会议，并对会议决议事项提出质询或者建议。 监事会发现公司经营情况异常，可以进行调查并在必要时聘请会计、法律专业中介机构协助其工作。监事会行使职权所必需的费用，由公司承担。

 

结语

中共中央、国务院在2015年的《关于深化国有企业改革的指导意见》中提出国有企业深化改革2020年主要目标，其要求“企业党的建设全面加强”，并展望“国有企业党组织在公司治理中的法定地位更加巩固，政治核心作用充分发挥。”本次上海市国资委2020年国有企业章程指引课题组开展工作的时间节点恰巧时逢实现前述要求展望的目标年。故此，在本次课题组针对《上海市国有独资公司章程指引（2012版）》《上海市国有控股公司章程指引（2012版）》的新增修订工作中，对国有企业党建嵌入现代企业治理制度进行必要的讨论和探索，并从理论和法律实践的角度对企业党组织参与现代公司治理结构的完善，现在看起来具有十分重要的意义。