2020年9月22日，上海市人民政府在官网上推出了《关于全面加强危险化学品安全生产工作的实施意见》，从监管部门到企业自身，对我市危险化学品（以下简称“危化品”）行业安全管理工作提出了一个综合性的监管意见。这也是继今年2月中共中央办公厅、国务院办公厅在全国层面发布了《关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见》，今年5月上海市应急管理局在市监管部门层面推出《关于切实抓好近期危险化学品安全管理重点工作的通知》及今年8月上海市安委会办公室在市政府内部层面推出《关于深刻吸取典型事故教训切实加强当前本市安全生产工作的通知》等多部针对危化品安全管理工作的文件后，上海市政府推出的既承接全国，又针对上海地方危险化学品安全管理全局工作的重磅监管文件。

因政府针对危化品监管频繁发文，企业也纷纷来询问是否政府部门又要有什么大动作？那么下文笔者就安全生产立法及上海危化品监管立法方向进行一个简单的分析预测，并且在该立法方向下，上海危化品企业如何做好做好安全生产管理工作：

一、安全生产立法及上海危化品监管方向简析

回顾我国及上海安全生产的立法历史，笔者认为我国及上海危化品安全监管工作可以分为如下几个大的阶段：

第一阶段：安全第一，预防为主

“先生产、后生活”，“生产第一”是上世纪90年代我国工业生产的标志性口号，也是导致我国工业生产乱象的根源之一。经过改革开放20 多年的发展，我国经济社会发展取得辉煌成就，也开始面临工业化、城镇化中不可避免的世界性难题—安全生产事故高发。当时我国安全生产方面的立法，还是散见于各项部门法之中，没有一部综合性的对于各行业企业的安全生产关系进行调整的法律。

于是在2002 年，我国首次就涉及煤矿、非煤矿山、交通、建筑、危险化学品乃至普通工贸企业等多个生产经营领域的安全生产工作监管颁布了《安全生产法》，并提出了当时我国安全生产监管的大原则-安全第一，预防为主。这在安全生产工作里，其实是一种非常先进的本质安全理念，也就是通过设计等手段使生产设备或生产系统本身具有安全性，即使在人员误操作或发生设备故障的情况下也不会造成事故的理念。秉持上述原则的首部《安全生产法》的颁布实施，也标志着我国的安全生产开始迈上法制化轨道。

与此同时，我国也颁布了首部针对危险化学品监管的法规-《危险化学品安全管理条例》。根据对当时及现行的条例进行对比，我们可以看出当时立法管理制度的大方向与现行的制度基本趋于一致，如剧毒化学品的“五双”管理，危化品项目的“三同时”评价以及销售台账制度等。同样地，因为沿袭了当时《安全生产法》本质安全及政府管理的理念，条例也同样强调了设备本身的安全及政府的监管，有较多的强制性规定，而未发挥企业在安全生产管理工作中的主观能动性，给人一种“冷冰冰”的感觉。

第二阶段：以人为本，综合监管

经过了十年的治理，我国安全生产领域的乱象得到了相对较好的控制，但当时一些地方政府会发生“有法不依、执法不严”的情况，因此当时我国对政府监管安全生产工作提出了“党政同责”的制度性规定，由政府主要领导担任安委会主任、各级领导干部落实安全生产“一岗双责”、定期向组织部门报送安全生产情况。同时政府在常年的安全生产管理中也意识到，因为政府监管存在滞后性及被动性的特征，因此安全生产并不能光靠政府进行监管，而是要发挥企业主体能动作用。

反映到2014年的立法调整上，《安全生产法》则是提出了“以人为本，坚持安全发展，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，强化和落实生产经营单位的主体责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”的监管原则。本次修改，将上次立法时注重本质安全的观念做了提升，进一步提出了综合治理的观念，将政府监管，企业自律及职工参与三者有机结合，并提出社会监督及行业自律机制。

这次修改也是回归安全生产工作本源的一种修改，因为只要有能量的流动，就有发生事故的可能。在目前的情况下，设备的本质安全不可能达到完全预防事故的后果，要预防事故，还是要靠设备的安全和人的安全意识相结合。而外部的监督并不能当然地培养人的安全意识，所以要靠多方面综合监管，并且落实企业的安全主体责任，才能真正地达到安全生产的目的。这就是“以人为本，综合治理”的原则。

同时在2011年《危险化学品安全管理条例》也进行了修订，除沿袭了之前的一些较为行之有效的管理制度外，修订版也同样提出了要求落实企业主体责任，由危化品企业自身对企业的安全管理工作负责的观点。

第三阶段：在充分落实企业安全生产主体责任的同时，政府实行“精准管理，奖惩结合”。

2011版《危险化学品安全管理条例》及2014版《安全生产法》在经过了几年实际运行后，我们发现上述法律在对于遏止安全事故起到极为重要作用，但也出现项目运行前的兜底性监管及强制性条款较多且适用范围不广的小问题。如《安全生产法》规定“生产经营单位的主要负责人在本单位发生生产安全事故时，不立即组织抢救或者在事故调查处理期间擅离职守或者逃匿的，给予降级、撤职的处分”。该“降级、撤职”处分虽适用于国企，但私企和外企却无法适用。还有当时危化品项目“三同时”评价需要经过政府审批，由政府对企业运行前的安全情况进行安全兜底。

从这个立法思路可以看出当时政府在安全管理工作上，还是有较强的“大包大揽”思路，并且将管理重心更多放在了项目运行前的监管上。这也导致了企业会产生“因为一切有政府兜底，所以只要将注意力放在应付前期的设立审批就可以”的心里，而不是提升主要负责人、管理人员及员工三方的自我安全意识，以及加强企业运行过程中的安全管理。

在对我国发生的一些危化品重大事故如“8·12”天津滨海新区爆炸事故，“3·21”江苏响水特别重大爆炸事故，上海翁牌冷藏实业有限公司“8·31”重大氨泄漏等等事故进行学习后，我们可以发现由于政府注重事前审批，事故企业在设立之初新设备的安全设施及人员安全意识都是可以保证的，所以当时出现事故的概率并不大。但经过一段时间的运行后，设备的各项安全附件性能下降，人员也怠于履行安全职责，还有外部供应商到企业内部进行施工时的违规等，才导致安全事故的发生。所以对于事故的预防来说，不仅要进行事前审批管理，也要进行事中事后的全过程监管。但对于政府来说，事中事后监督也确实有一定难度，一个园区内有非常多的企业，政府如欲对企业过多检查，不仅人员无法配置，企业也会抱怨没有自主性，而检查过少，企业又没有自觉性。所以法律在实施几年之后，又与我国作为世界第一化工大国的经济发展现状产生了一定的脱节。

那么新时代下，如何解决这些问题呢？笔者认为其实2014年《安全生产法》提到的“以人为本，落实企业主体责任”就是解决问题的良方，但如何真正将这些原则落到实处，就成了立法时需要考虑的问题。可以看出的是，这几年安全生产的立法趋势，都是将“以人为本，落实企业主体责任”这些原则体现到配到文件中，其中最为显著的标志就是将以前危化品建设项目“三同时”手续，从完全由政府进行控制，变成了建设项目安全条件审查、安全设施设计应报安全生产监管等部门审查；竣工验收的手续由建设单位负责。也就是说，政府对于项目按规定能否设立及是否按标准进行设计进行行政审查，而将项目是否按照政府审批通过的设计进行施工及竣工验收的责任又归还给了企业及评价机构，具体施工及验收责任由危化品企业自己负责，并由专业评价机构进行监督。

另外针对安全生产工作，我们发现政府除充分落实了企业的主体责任外，也着重加强了企业及政府双方对项目事中事后监管。如上海市危险化学品安全生产风险监测预警系统就是最为明显的例证，企业是危险化学品安全生产风险监测预警的责任主体，负责监测危化品项目在运行过程中发生的预警信息及处理风险等。区应急管理局是辖区内监测预警系统运行的具体管理部门，负责对辖区内监测预警系统运行使用情况进行监督和检查。还有政府要求完善企业安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，也是针对危化品企业事中及事后监管的一种体现。

当然，为了摆脱以前“大包大揽”的思路，给企业一定的经营自主性，但同时不能放松对危化品企业风险控制，政府还提出的一个监管方向是“精准管理，奖惩结合”，即政府对于高安全风险大事大管，小安全风险小事小管，对于一些做的优秀的企业，还可以减少检查频次，做到“不管”。如政府要求企业加强对于重点场所、重点部位、重点设备及重点环节安全管理，并实施涉恐涉爆涉毒危险化学品重大风险安全联防联控，对于风险较大项目的监管变得更加严格。但对于一些较小的风险，甚至是轻微的违法行为，可以不予处罚，如最新推出的《上海市危险化学品和工贸企业安全生产轻微违法行为自由裁量规则》，就体现了上述监管原则。而对于一些平时履职较为优秀的企业，政府还会通过减少检查频次的方法，对其进行“奖励”。

基于上述分析，笔者对现有的危化品立法方向进行了总结，现行的《上海市安全生产条例》是2018年5月刚完成修订，短期内修订的可能性相对较小。但《安全生产法》、《上海市危险化学品安全管理办法》以及《上海市安全生产事故隐患排查治理办法》均已运行较长时间未做修订，因此修订的可能性相对较大。而笔者预测修订的方向则可能如下几个方面：1）强化企业安全生产主体责任，强化主要负责人的责任，健全安全管理机构，强化企业主要负责人（法定代表人）责任落实，规范安全生产规章制度和操作规程，从人员和制度两个方面进一步落实企业的安全生产主体责任。2）对于一般危化品建设项目，结合目前上海风险监测预警系统，完善安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，加强过程管理。3）对于“两重点一重大”风险较大的项目，建立联合审批制度、安全风险联防联控机制，进一步增加监管渠道和风险控制手段。4）另外还会优化目前的安全生产风险监督举报机制，公示制度及一些优秀履职企业的“奖励措施”，如减少检查频次，给予评优加分机制等等。

二、上海危险化学品企业的应对：

那么经过上述分析，我们也可以看出，上海市政府对于危化品企业的风险控制还是会一如既往的重视，如果企业能够做好风险管控，不仅能减少安全事故对企业带来的损失，还能享受一些政府的优惠措施，那么上海危化品企业如何做好新时代背景下的安全管理工作呢？

经过对最近上海市应急管理局网站上公示的一些危化品企业违法处罚情况进行统计，并结合应急管理局在检查工作中发现一些危化品企业违法情况，笔者总结危险化学品企业目前被查处的问题大概集中如下几个方面：1）针对危化品经营存储企业，危化品未按规定存放在危化品仓库内；未对一些本该进行危化品的物品进行申报及管理；危险化学品混存混放和超量存放；在危险化学品库区操作场地从事拆装箱和堆放集装箱等。2）针对危化品生产企业，特殊作业审批不规范；因工艺设施、泄压设施设置不当引发了险肇事故。那么在如此强调落实企业主体责任的今天，企业应如何进行应对呢？笔者有如下建议：

1）针对危化品企业一些共通性应对建议

根据笔者的经验，做好符合企业实际的工作流程及相应安全责任制文件（以下简称“流程责任文件”）其实是很多危化品企业亟待解决的问题。很多危化品企业虽然在项目竣工验收及安全标准化的评审过程中，已经制定过初步的流程责任文件。但是笔者在实际服务过程中发现，该文件是否真正地符合企业工作的实际流程及各个部门运行实际情况，以及企业出现新业务前是否就有相应的流程，其实都是需要打个问号的。一份符合企业实际的流程责任文件，在规范企业工作流程及落实企业内部各层级的主体责任，明晰各部门权责的同时，也能够促使企业各个部门及作为公司整体更好地履行安全职责。

按照笔者对于前述事故案例的总结，企业出现较多风险的往往集中在下述流程中，所以企业更应加强对下述流程的责任文件制定及控制：供应商审核及采购流程、高危风险作业流程（包括有限空间作业，吊装管理、登高作业等等）、“新、改、扩项目”建设及管理流程、供应商现场服务流程等等。

企业在制定责任制文件时，也应该邀请主要负责人参与进该过程，这样不仅能够更好地帮助划分各部门之间的责任，也能够起到安全示范的带头作用，提升企业整体的安全意识。

其次，制定完责任制文件，企业负责人还应就企业具体的履行情况进行核查，尤其是对于企业安全隐患排查治理制度的执行情况进行核查。企业负责人可考虑对企业安全排查及处理的记录文件进行核查，并通过询问安全人员及现场经理，就较高级别的风险隐患处理的闭环情况进行核查。

最后，企业还应就疫情控制修订企业的公共卫生事件专项应急预案，并进行一到两次的演练。

2）危化品经营存储企业

由于贝鲁特大爆炸的发生，导致应急管理部门对于危化品经营及仓储企业进行了专项核查。其中也发现了不少问题。所以除上述应对措施外，危化品经营企业还应做额外好如下处置：

首先，因在应急管理局最近公布的危险化学品类违法行政处罚信息中，发现较多因企业对新采购的货品不熟，将本该进行危化品管理的货品当成一般货品处理，结果受到处罚的案例，所以企业因结合内部的供应商审核及采购流程制度，对名下所有的物品进行重新核查，区分新进货品是否是危化品。

一般来说，企业对于直接被列入《危险化学品目录》的化学品相对还好确认，但如果不是那些典型性的化学品，就有一定辨识难度了。根据危险化学品目录（2015版）实施指南（试行）规定，不仅是被列入目录的，应被当做危化品处理，只要满足前述规定第五、六、七条条件的，同样应被当做危化品进行处理。因此企业应做好按照采购流程，要求供应商提供新进货品的成分表，必要时要求供应商按规定对货品进行危险性测试。如发现新进货品满足上述条件的，那么企业再去核查能否经营该危化品。如不能经营的，则应做好资质申请工作再行经营

其次，经营仓储企业因对于危化品仓储情况进行核查，对于企业危化品是否存进专门的危化品仓库，禁忌危化品是否混存等情况进行确认，并对企业是否符合《gb18265危险化学品经营企业安全技术基本要求》《gb17914易燃易爆性商品储存养护技术条件》《gb17915腐蚀性商品储存养护技术条件》《GB 17916-2013毒害性商品储存养护技术条件》等国家标准要求进行核查。

最后，经营仓储企业还应加强员工管理，防止出现违规操作，野蛮施工的情况。