一、我国气候变化诉讼第一案

（一）案件背景

我国风电、光电从上世纪八十年代开始萌发，发展较为迅速。1994年原电力工业部制定了《风力发电场并网运行管理规定》（试行），开始尝试鼓励风电行业内的全额收购、就近上网、超均价全网分摊等措施。2005年《可再生能源法》顺利通过，随后《节能法》《电力法》《环境保护法》等法律也进行了修订，强调了鼓励清洁生产、优先利用可再生能源等态度。同时，《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》（以下简称《全额收购办法》）、《节能发电调度办法（试行）》、财政补贴等政策法规的施行也进一步促进了我国风电、光电行业的发展。十年来，中国可再生能源年度新增装机在全球的占比均在40%以上。可再生能源的发展对于缓解能源压力、改善生态环境以及促进偏远地区省份健康发展有重大意义。

但在国家大力推进可再生能源发展的同时，“弃风弃光”现象却相当突兀。“弃风弃光”是指由于多种原因，导致风力发电和光伏发电未被完全接入电网，而被浪费或未被利用的情况。全国平均弃风率在2010年后的五年期间从10％上升到了15.2％，这意味着仅在此期间就有超过1000亿千瓦时的风力发电被迫损失。光电的情况也并不乐观，仅在2016年上半年就有33亿千瓦时以上的光伏发电量在国家电网经营区被废弃，弃光比例超过12%。在风电、光电资源丰富的西北地区，弃风弃光现象却尤为明显。

以甘肃省为例，根据国家能源局发布的数据，2015年及2016年上半年甘肃省弃风弃光总电量为186.71亿千瓦时。在此背景下，环保组织北京市朝阳区自然之友环境研究所（以下简称“自然之友”）对国网甘肃省电力公司（以下简称“甘肃电力公司”）提起了环境民事公益诉讼。

（二）案件过程

自然之友认为，甘肃电力公司未按照《可再生能源法》的规定对其省内的风能和太阳能光伏发电进行全额收购，未被全额收购的风能、太阳能光伏发电由燃煤发电所替代导致排放二氧化碳、二氧化硫和氮氧化物等，对生态环境产生负面影响。被告的行为损害了社会公共利益、违反了《可再生能源法》的规定。原告请求判令被告停止对环境的侵害，全额收购其电网覆盖范围内风能和太阳能光伏并网发电项目上网电量，并要求被告支付生态损害赔偿金17.18亿。

2017年，该案在兰州市中级人民法院立案。2018年，兰州中院裁定驳回起诉，理由是“甘肃电力作为电力购销和调配电力供应的电网企业，并非发电企业，其本身并不能具体实施本案所指向的污染环境、破坏生态的行为。自然之友的起诉不符合环境民事公益诉讼起诉的条件，应予驳回。”此后自然之友提起上诉。2019年，甘肃高院撤销该裁定，并指定甘肃矿区人民法院管辖。

直至2023年，在历经七年之后，该案终于以调解方式结案，双方达成协议：“被告国网甘肃省电力公司将根据甘肃省相关政策及规划、国家电网公司“双碳”行动方案和甘肃省“十四五”电力发展规划，在“十四五”初期累计投资19.8亿元的基础上，于“十四五”后期继续投资至少9.13亿元用于新能源配套电网建设，提升新能源发电输送能力。被告履行《可再生能源法》、国家能源主管部门或监管部门规章政策等法律、法规和规定对应的相应职责与义务，继续在保证电网安全的前提下，提高风电、光电的利用水平。”

（三）案件意义

虽然该案没有明确提及气候变化诉讼的概念，但原告直接提出了应对气候变化的诉求，包括未来如何应对气候变化、救济已被损害的环境状态等。因此，本案也被视为我国狭义气候变化诉讼第一案。

该案受到业界以及社会很大关注，正如法院调解书所说，该案“有利于鼓励社会组织继续关注气候变化，维护社会公益，促进绿色发展。有利于电力企业加强非化石能源市场竞争力，推动能源供给革命和绿色低碳转型。对于实现“双碳”目标，推进更高水平的生态文明建设具有良好的示范意义。”

二、“弃风弃光”的成因与法律救济必要性

（一）我国“弃风弃光”成因复杂

“弃风弃光”成因复杂，首先是技术与经济上的原因。第一，设备供给不足。风能、光能具有能量密度低的特征，形成一定规模才能被较为稳定地利用。由于资金缺乏、技术不熟练，发电机组等必要设备无法快速大量生产，供不应求，致使风电、光电难以快速形成大规模产业。第二，风光发电稳定性差。由于风光发电受天气影响较大，发电量具有间歇性、波动性，不利于连续稳定的使用，若要改变风光发电的这些局限性，就需要技术上的突破创新，而这同样需要时间、资金的大量投入。第三，供给与需求不匹配。我国风、光资源丰富但分布不均，主要集中在地广人稀、海拔较高、白昼较长的“三北”地区，电力消耗大的地区则主要在工业密集的东南部，尚难解决长途输电问题。

经济发展与技术因素固然是导致风电、光电被浪费的重要原因，但深层原因还是相关法律制度保障存在局限。一方面，我国相关立法零散、法律层级低。《可再生能源法》对可再生能源的角色定位不明，很多制度以原则形式规定，缺少具体施行细则，且部门规章和地方性法规比较分散，形式、内容各异甚至互相冲突，无法形成一套有机协调的法制体系。另一方面，地方政府的执法选择也会影响可再生能源的健康发展。难免有部门地方政府只关注眼前利益而与法律政策背道而驰，以行政干预手段来阻碍风电、光电发展，使得风光电产业被迫向地方政绩让路。

（二）“弃风弃光”现象法律救济之必要性

随着国家能源局提出可再生能源95%的消纳利用率红线以及电力市场化交易的推进，近年来弃风弃光率有所下降，但弃风弃光问题仍然存在。2022年国家发改委、国家能源局发布《关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》，鼓励新能源参与现货市场，并对报价未中标电量不纳入弃风弃光电量考核。这意味着，只要“入市”了的新能源发电都视为实现了消纳，不管实际是否完成了交易。这种算法下，弃风弃光率的降低实质上反映了弃风弃光率这一概念的弱化，但并不代表风电、光电的消纳问题已经被解决，背后实质上仍隐藏着另一种形式的“弃电”。也就是说，由于新能源发电具有波动性和间歇性，考虑到消纳成本尤其是电网的安全稳定运行因素，当电力系统没办法接纳那么多的新能源电量，为了让数据达标，新能源发电企业就只能让无法消纳的这部分电量“被迫未中标”。

弃风弃光直接造成了可再生能源资源的浪费，无疑给可再生能源发电企业带来了严重经济效益损失，使得投资者望而却步，企业因缺乏充足的资金支持而无法快速成长，形成一种恶性循环。不仅如此，由于被放弃的可再生能源电量主要由化石能源发电来代替，弃风弃光也加重了环境负担。

然而，面对宝贵的可再生能源被浪费丢弃，却鲜有发电企业利用法律手段来维权自身权益。2016年中国风能专业委员会发起了集体维权，虽然在一定程度上促进了弃风限电”现象的改善，但风能委员会的诉求并未真正落实。此外，就只有自然之友对甘肃电力公司、宁夏电力公司提起的两起环境公益诉讼。

我国“弃风弃光”背后有着复杂的因素，要想解决这一难题，技术上的突破固然重要，救济机制的完善也很关键。可再生能源的发展核心是消纳问题，有关部门也一直在改革、完善消纳机制，保障可再生能源企业的合法权益以及可再生能源产业的良性发展。然而，一项权利是否具有可诉性，体现了该项权利是否具有可实现性。失去救济路径的权利就如同“空中花园”，目的很美好但实现很困难。只有完善“弃风弃光”现象的法律救济机制，让合法行为受保护，违法行为受惩罚，才能让法律赋予的权利落到实处，让市场期待的健康秩序建立起来。

我国“弃风弃光”长期存在，而通过法律救济的案例却屈指可数，很可能是法律救济途径的多样性及可行性方面存在一些障碍。

三、“弃风弃光”之下几种法律救济途径的可行性分析

（一）“弃风弃光”现象法律救济的域外实践

国外风力发电、光伏发电起步较早，有许多成熟经验可供参考。在可再生能源优先并网制度的探索上，德国与西班牙堪称引领者。德国在1991年施行的《强制输电法》中确立了电网经营者必须优先全额收购风电的硬性规则。与德国类似地，西班牙《电力法》及配套法规也确立了强制入网原则，明确热电联产、可再生能源发电“优先发展”。此外，德国还规定了优先并网的法律救济，即当可再生能源发电企业被拒绝优先并网时，可通过行政程序寻求法律救济。同时，德国还明确界定了电网企业在“电网安全（或电力安全）”上的责任，限制电网企业滥用电力安全原则而损害发电企业利益。

（二）我国“弃风弃光”法律救济途径

一、民事私益诉讼

我国《环境保护法》、《可再生能源法》、《大气污染防治法》均规定了可再生能源优先并网的原则。为保障可再生能源的优先入网，国家能源局制定了《全额收购办法》，要求电网企业必须优先收购电网覆盖范围内的可再生能源发电企业所发电量。《可再生能源法》也规定了电网企业须承担违反全额收购对可再生能源发电企业造成的损失，若经监管部门责令后拒不改正的，还将面临进一步罚款。

从民事角度来看，电网公司与可再生能源发电企业之间存在着购售电合同关系，故电网公司必须履行约定的并网义务，否则应当赔偿被迫浪费已生电量的可再生能源发电企业的经济损失。即使电网企业与可再生能源发电企业之间未达成前述合同，可再生能源发电企业理应有权依据《可再生能源法》向电网企业请求赔偿损失。然而实际情况并非如此简单。

根据《全额收购办法》规定，除非存在不可抗力或危及电网安全稳定的情形，否则不可限制可再生能源发电出力；“危及电网安全稳定的情形”的认定权限由电力监管机构所掌握。因此，不可抗力以及危及电网安全稳定便可以成为“弃风弃光”的两项豁免理由，且我国能源主管部门有权自由裁量“电网安全”的认定。在豁免理由处于不确定状态且解释权由监管机构组织掌握的前提下，尤其是在“弃风限电”常与地方政府利益相牵连的背景下，风电与光电的弃用往往能够被“合法化”，风电、光电发电企业很难有信心或动力通过民事诉讼来维权。

二、民事公益诉讼

面对环境问题，在私益民事诉讼之外，环境民事公益诉讼也是一种救济途径。但同样地，针对“弃风弃光”的环境民事公益诉讼也面临着许多阻碍，这在自然之友与甘肃电力公司、宁夏电力公司的两起环境公益诉讼中便可见一斑。

首先，受案范围有限制。环境民事公益诉讼制度仅适用于对已经损害社会公共利益或存在损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼。对于电网企业未能将风力、光伏发电量全部入网而致使其浪费的事件，原告一般只能以“具有重大风险”为由提起预防性民事公益诉讼。然目前我国相关法律法规并没有对“重大风险”进行明确界定，其涵义与认定标准皆为模糊，导致了实务中以“重大风险”为由提起的预防性环境民事公益诉讼仍然套用一般环境侵权诉讼的“公式”来对“重大风险”是否存在进行判定，要求原告像证明确切的损害事实那样，提供充足的证据来证明电网企业对风电、光电的放弃存在损害社会公共利益的风险，且这种风险是足够显著、严重的。这必将导致原告负担较重的举证责任和较高的诉讼成本。

其次，被告必须是破坏、污染生态环境行为的实施主体。而“弃风弃光”事件中，电网企业负责电力购销、调配及供应，并非具体实施发电行为的企业，虽然被浪费的可再生能源电量被化石能源电量替代导致了更多地使用非清洁能源，但电网企业本身也不是使用非清洁能源行为的具体实施主体。在自然之友诉甘肃电力公司案中，兰州中院便以该理由裁定驳回起诉，虽然该裁定后来被撤销，但一定程度上也能体现法院的态度。

再者，虽然“弃风弃光”导致了化石能源电量替代了该部分的可再生能源电量而使得总体上化石能源燃烧产生的污染物增加，但火电企业在遵守国家排放标准及排放量的前提下利用化石能源进行发电这一行为本身也并不违法。然众所周知，大量使用化石能源产生的温室气体无疑会影响环境。正如自然之友诉甘肃电力公司案中提出，使用煤炭的火力发电过程产生大量的温室气体，由此引起的全球气候变化将对生态环境产生巨大的负面影响，这就使该环境公益诉讼案一定程度上具备了气候变化诉讼的特征。鉴于气候变化诉讼在我国尚未发展起来，且气候变化问题上的科学不确定性一直存在争议，从这一角度对“弃风弃光”提起公益诉讼将面临不小的阻碍。

三、行政救济

鉴于目前我国能源监管体制存在多头管理现象，各个机构、部门的监管职责比较混乱，致使权力寻租、地方保护主义等滥用行政权力的现象屡见不鲜。甚至，由于火电企业的效益与当地税收、就业等重大经济和社会问题密切相关，部分地区的政府为了自身利益宁愿选择以颁布政策规章等手段优先保护火电企业，限制可再生能源发电并网量，使可再生能源发电企业不得不放弃宝贵的电能。故弃风弃光的行政救济途径存在很多障碍。

虽然我国可再生能源优先并网原则通过法律得到了确立，但优先原则所需的相应程序规则、技术标准、财政支持力度等具体事项并未得到明晰确立，同时也缺少清晰的关于违反优先原则时法律救济途径的规定。此外，如前文所述，《全额收购办法》规定了“弃风弃光”的两项豁免理由，即不可抗力和危及电网安全稳定，同时又规定了危及电网安全稳定的情形的认定权限由电力监管机构掌握。因此，面对地方政府的不正当干预，即使受损可再生能源发电企业向地方能源行政主管部门提起行政复议或行政诉讼，行政主管部门总会拿出“弃风弃光”的合法性依据。

四、关于“弃风弃光”法律救济制度的一些展望

长期以来，面对“弃风弃光”行为，遭受经济损失、不公对待的可再生能源企业很难从我国现有法制中找到清晰高效的救济途径，这就变相助长了电力行业恶性竞争、牺牲生态环境换取短期经济利益的不良风气，那么可再生能源的消纳机制也就无法真正落实。因此，如果能从立法、执法、司法及守法用法等方面共同努力，让“弃风弃光”的救济途径更加通畅，让法律赋予的权利落到实处，那么市场期待的健康秩序也能更好地被建立，从根本上让可再生能源发展走上正轨。以下是本文对“弃风弃光”法律救济制度的一些展望。

（一）转变可再生能源地位，明确立法方向

从法律体系构建的角度看，“弃风弃光”的核心原因是《可再生能源法》对可再生能源地位的界定不够明晰准确。

中国是世界上最大的发展中国家，同时也是最大的碳排放国，我国目前的巨大挑战是如何在稳步迈向“双碳”目标的同时保证国内社会经济的健康增长。世界各国已达成广泛共识，欲使碳排放问题得到根治，彻底消除碳排放，就必须切实摆脱对化石能源的依赖，转变发展方式，加快发展清洁替代和电能替代。因此，《可再生能源法》将可再生能源开发利用的地位界定为“优先”是不够的，而应当是“替代”。“替代”意味着不但应该优先支持可再生能源企业的发展，还要逐步通过一定限制措施将非可再生能源行业引导出市场。正因为可再生能源的“替代”地位还未得到法律确立，使得可再生能源电力对传统化石能源电力的替代性无法得到地方政府的正视，也导致部分政府部门无法形成对可再生能源行业重要性和发展前景的正确认知。因此，倘若未来《可再生能源法》中能够明确规定“非化石能源无条件替代化石能源”的原则，确立可再生能源的替代地位，相信会使可再生能源立法定位更清晰，为下位法指引明确的方向，让“弃风弃光”问题失去赖以滋生的土壤，也让可再生能源切实成为我国经济发展的主要动力源泉。 

（二）细化执法程序，保障制度落实

作为具有执法优势的行政部门，政府应当成为维护电力产业健康发展的关键角色。

一方面，应构建约束地方政府滥用编制、调整本地用电计划权力的程序标准。例如，规定地方政府制定发电计划时必须将当年可再生能源的计划发电量清晰列明；明确规定对存在重大分歧的计划编制进行听证的程序规则以及违反程序的法律后果；以及明确规定行政相对人在因政府行为而遭受损失时有权通过行政复议或诉讼来寻求救济。

另一方面，可借鉴德国经验，明确区分电网企业与发电企业在电网安全方面的责任，在可再生能源发电企业所产电能符合相关技术安全标准的前提下，电网企业在特殊情形下为保障电网安全而确实无法做到对可再生能源发电全额收购时，应由政府相关部门对受损的可再生能源发电企业进行适当补偿；同时应由权威部门清晰界定“电网安全”的含义以及“危及电网安全的情形”，限制电网企业滥用电网安全原则而随意触发违反收购合同的豁免理由，保障受损发电企业通过法律手段维护权益。

（三）重视预防原则，发挥公益诉讼优势

从长期来看，“弃风弃光”行为势必会给电力企业、可再生能源行业乃至整个生态环境带来严峻后果。因此，及时的遏制与预防比损害发生后的补救更有意义，环境公益诉讼制度应该更多地发挥出事前救济功能。

首先，最高人民法院应当及时以司法解释的方式明确环境民事公益诉讼中“重大风险”的定义，并制定科学合理、可操作性强的判断标准，合理分配原告与被告承担的举证责任。同时，鉴于能源领域往往涉及到大气污染、气候变化等问题，应建立健全专家辅助人制度，为专业性、科学不确定性较强的问题提供意见，帮助法官做出公正判断。

其次，由于“弃风弃光”常常牵涉到地方政府权力寻租、地方保护主义等行政权滥用行为，仅仅依靠民事诉讼并不能解决地方政府对电力行业的不正当干预问题，此时便需要行政诉讼来发挥作用。有关部门可以在内蒙古、新疆、甘肃等“弃风弃光”现象比较严重的地区设立改革试点，将“重大风险”纳入环境行政公益诉讼的受案范围，通过行政法庭对电力监管机构的违法行为或不作为提出根本性的纠正或救济，使得行政机关不得不接受司法监督与社会舆论监督，进而不断加强内部自我监督，提高行政执法水平，为“弃风弃光”现象开辟一条高效的司法救济新路径。

此外，鉴于“弃风弃光”相关案件一般涉及金额巨大，事实关系复杂，科学性、专业性较强，对原告负担诉讼成本、应对诉讼挑战的能力提出了比较高的要求。故检察院理应更积极地履行监督法律实行的职责，发现严重的浪费风电、光伏电的行为时主动发起检察公益诉讼，或者在社会组织提起环境公益诉讼时支持起诉，让浪费宝贵能源的行为及时得到遏制。

（四）律师积极参与，践行守法用法

虽然对于“弃风弃光”这种成因复杂的难题，仅凭几场诉讼也难以实现根治，但每一个拿起司法武器捍卫市场主体合法权益或者环境公共利益的举动本身都值得我们重视。就如自然之友对甘肃、宁夏电力公司提起的公益诉讼，不论胜诉与否，它本身就体现了一种进步意义，引起了社会的强烈反响。

对于“弃风弃光”类纠纷，律师同仁们应当深入了解相关法律法规、积极参与案件调查和取证、注重与检察院等机关的协同合作，通过代理民事诉讼或行政诉讼，及时纠正违法的民事行为或行政行为，在为权利受损主体提供法律救济的同时，也能通过司法手段促进整个社会对可持续发展理念的认同。

除了诉讼外，律师也可以通过参与立法调研、座谈、论证、听证会等途径，为可再生能源立法建言献策，或是通过法律援助、义务普法等方式参与社会公益。长远来看，这将有利于提升电力监管部门、电力行业以及社会公众对保护生态、治理环境的重视程度，有利于尽早让“双碳”愿景成为现实，推动“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念更好地被社会所认同、践行。

1.    参见中国能源报：《2015年我国电源发展年度分析及2106年展望》，载http://www.cpnn.com.cn/cpnn_zt/dsj/dlrsb/201605/t20160504_888601.html，最后访问日期2022年1月25日。
2.  参见冯为为：《依法治能——破解可再生能源发展瓶颈》，载《节能与环保》2016年第11期，第38页。
3.  参见甘肃矿区人民法院《公益诉讼公告（2019）甘95民初7号》，载甘肃矿区人民法院网，https://kuangqu.chinagscourt.gov.cn/Show/35830，最后访问日期2024年11月8日。
4.  参见韩德培主编：《环境保护法教程》，法律出版社2018年7月第8版，第195页。
5.  参见刘洋：《风电光伏95%的消纳“红线”要放开？》，载华夏能源网，https://www.hxny.com/nd-100950-0-8.html，最后访问日期2024年11月10日。
6.  参见秦海岩：《弃风限电:风电产业不可承受之重——风电行业首例集体维权背后》，载《中华环境》2016年第5期，第48页。
7.  参见龚向前：《可再生能源优先权的法律构造——基于“弃风限光”现象的分析》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2017年第17卷第1期，第29页。
8.  例如，2009年德国联邦最高法院做出里程碑式的判决，明确了《可再生能源优先法》规定的“优先并网”的义务不限于公共电网，也包括输电网络。
9.  例如，德国《能源产业法》既规定电网企业可限制容量超过一百千瓦的可再生能源发电并网，也明确了系统运营企业必须处理因可再生能源接入带来的危险和扰动，以确保电网安全和可靠性的义务。
10.  参见陈薇：《气候变化诉讼比较研究——基于两起“弃风弃光”环境公益诉讼案展开的分析》，载《法律适用》2020年第8期，第83-84页。
11.  参见魏琼：《我国地方政府“弃风限电”的法律规制研究》，载《新疆社会科学》2017年第3期，第120页。
12.  参见刘振亚：《电能替代（“两个替代”）为实现碳达峰碳中和的重要途径》，载国际能源网，https://power.in-en.com/html/power-2386049.shtml，最后访问日期2022年1月26日。
13.  参见前引11，魏琼文，第121页。
14.  参见中国能源报：《为何会“弃风弃光”？根源在哪里？》，载能源新闻网，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1566995129098658&wfr=spider&for=pc，最后访问日期2022年1月27日。