一、基本案情介绍

1998 年9月20日 ，上海市宝山区某村民委员会某村民小组与村外人上海市宝山区杨行镇某村人周XX签订了XX生产队牧场租用协议，将原10亩废鱼塘承包给周XX经营使用，租赁期为15年，自 1998年 10月 1日 至 2013年 9月 30日 ，第一年租金为500元/亩，第二年租金为1000元/亩，第三年租金为1500元/亩，第四年后为2000元/亩，后经周XX要求就同一牧场签订一份为期30年的合同，以上两份合同皆有村民小组负责人签字，所在村民委员会签字盖章。但随着上海市郊区的迅速发展和土地资源的日益稀缺，当地村所在地的土地租赁价已飞涨到几万元/亩/年，当地村民的心态也随之发生了变化，认为以这么便宜的价格出租给周XX太吃亏了，纷纷要求村民委员会出面终止30年的租赁合同。面对自己签字盖章过的两份合同，又面对村民的不平情绪，村领导一筹莫解，为维护村民合法权益和平息村民矛盾，经上级领导批准，该村民委员会负责人委托本律师维护其合法权益。 

二、诉讼方案分析与实施

本律师接案后，首先专赴工商局调查备案的租赁合同，经确认工商备案的为期限30年的合同而不是期限15年的合同，经仔细分析研究后，给出如下诉讼初步方案供村领导参考：

方案一：案由定为土地使用权租赁合同纠纷：以30年的租赁期已超过法定最长20年为由，要求确认超过20年后的租赁期无效，也即确认双方的合同租赁期为20年。

但首先根据《土地管理法》相关规定，农村集体土地使用权除宅基地或按规定转为建设用地可出租外，不得出租用于非农业建设。本案中周XX虽然办理出了一小部分的建设用地许可用于牧场饲养奶牛的牛奶的加工经营，但出租土地大部分土地还属于农业用地，双方的合同虽命为“租赁协议”，但实际上双方明确土地用于牧场经营，“牧场租赁协议”实际应为“牧场承包协议”，法院立案时很难按“租赁合同纠纷“受理；其次按照此诉讼方案，最好的结果无非是确认20年的租赁合同，这与广大村民要求确认15年的租赁合同的目标相差甚远，即使诉请得到法院支持也很难得到广大村民的满意。经本律师陈述后，村相关领导否决了此诉讼方案。

方案二：案由定为农村土地承包纠纷：以村民小组违反农业承包法律规定，私自将生产队牧场发包给村外第三人进行承包经营，明显违反中华人民共和国《合同法》第52条、《土地管理法》第15条和《农村土地承包法》第48条之规定，应属于无效合同，要求依法应当退还我村集体土地，也即要求判令15年和30年的合同都无效。

那难道方案二就没问题了吗？请听笔者如下一一道来：

《土地管理法》第15条第二款和《农村土地承包法》第48条规定：农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

本案中，村民小组和村外人签订的2份“租赁协议“皆未经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，根据《合同法》地52条之规定，应属于无效合同。

但根据最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》的第2条规定：发包方所属的半数以上村民，以签订承包合同时违反《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律规定的民主议定原则，或者其所签合同内容违背多数村民意志，损害集体和村民利益为由，以发包方为被告，要求确认承包合同的效力提起诉讼的，人民法院应当依法受理，并可通知承包方作为第三人参加诉讼。第25条规定：人民法院在审理依本规定第二条所起诉的案件中，对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议， 越权发包的，应当认定该承包合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。但可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容进行适当调整。

本案所涉协议自签订已近10年，如按照此规定，要求确认承包合同无效的诉请不会得到支持，那该如何处理上述问题呢？

其实最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》是后于《合同法》制订的，但却先于《合同法》施行，但最高人民法院在制订上述规定时忽视了合同法对合同无效的强制性规定，擅自作出合同超过一年后无效变有效的矛盾规定，随后出台的《中华人民共和国农村土地承包法》和最高人民法院有《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》也未对上述矛盾规定作修正，《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》仍然有效，那又该如何处理上述矛盾呢？

在与村领导充分沟通后，果断作出采用方案二作为诉讼方案的决策：首先如万一对方以承包合同签订之日起已超过一年，并且承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的诉请不予支持的抗辩，我方可提出上述规定已抵触合同法的相关规定为由确认无效；其次如在实践上法院还是采信最高院上述规定，也可要求法院根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的租赁价格或期限等有关内容进行适当调整，这也能达到否定30年合同的目的；最后如因承包合同签订之日起已超过一年使得法院判决不能使村民满意，广大村民可依据判决向有关政府部门上访，要求有关政府出面解决纠纷。

诉讼方案确认后，本律师首先在村领导的安排下，召开村民小组会议，表决是否同意通过诉讼解决纠纷，经过几个小时笔者的解释后最后超过三分之二的村民同意起诉，并选举两村民作为诉讼代表，这符合法律规定的需超过半数以上村民提起诉讼的要求。在我方强大的攻势下，在起诉前承包人周XX主动要求和我方协商解决上述纠纷，最后双方达成了确认租赁期为15年的和解协议，既保护了广大村民的合法权益，也维护了村土地租赁/承包市场的稳定。

    三、笔者建议

1、国家有关部门应出面解决最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第25条第二款与合同法等基本法律的矛盾，从法律的效力来讲应废除规定第25条第二款。

2、实践中有些地方法院将本案定为租赁合同纠纷，这明显不符合宪法和土地管理法有关集体农业用地不得出租用于非农业建设的相关规定，建议法院要么确认租赁合同无效，要么定为农村土地承包合同纠纷。

3、出为发包方的村民委员会或村民小组负责人，在签订、变更承包合同时，应首先就合同内容获得村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，否则到时由合同无效造成的经济损失就不得不承担了，同时还需承担相应行政责任，但这方面法律却无任何相关规定，可谓“空缺”。

4、作为承包人的在签订、流转和变更承包合同时应注意维护自己的合法权益，要避免为简单化，认为由村民委员会/村民小组负责人签字盖章就万事大吉的麻痹大意思想。

5、随着经济的快速发展和土地资源的日益稀缺，原来用于农业种植的农村集体土地被大量出租，有的村民委员会干脆自己在上面建造厂房用于出租，有的则出租土地后允许租赁户在上面大兴土木，以上的违章建筑给以后的动拆迁分配和合同期满房屋的处分带来了大量的纠纷源头，建议国家有关部门对上述问题能出台一个较合理的法律规定。