为了更好地规范公司的组织和行为，保护公司、股东和债权人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济的发展，全国人民代表大会常务委员会（以下简称“全国人大常委会”）启动了《中华人民共和国公司法》的修订工作。2021年12月24日，全国人大常委会在其官网上发布了《中华人民共和国公司法（修订草案）》（以下简称“《公司法修订草案》”）并向社会公开征求意见。

现行《公司法》在第二章“有限责任公司的设立和组织机构”下设有“国有独资公司的特别规定”专节（第四节）共7个条文。《公司法修订草案》打破了《公司法》原有体例设计，新设了“国家出资公司的特别规定”专章（第六章，以下简称“国资专章”）共12个条文。从专节规定上升到专章规定，这一变化体现了国家对于国资国企的密切关注和高度重视，也与国有企业在我国经济发展中的重大贡献与重要支柱地位相互匹配。

具体来看，《公司法修订草案》国资专章的12条规定，有的是对现行《公司法》中原有内容的调整（共9条），有的是新增条文（共3条）。对于其中我们认为比较重要的亮点，现总结如下：

一、扩大适用范围：国有资本控股公司也将受国资专章调整

现行《公司法》只对国有独资的有限责任公司进行了特别规定，而《公司法修订草案》第一百四十三条将范围扩大到国家出资公司，并将其定义为包括国有独资公司、国有控股的有限责任公司、股份有限公司。

我们注意到，《公司法修订草案》中“国家出资公司”的概念与2008年发布的《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称“《企业国有资产法》”）中“国家出资企业”的界定略有出入，具体对比如下：

《企业国有资产法》	《公司法修订草案》
第五条  本法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。	第一百四十三条第二款  本法所称国家出资公司，是指国家出资的国有独资公司、国有资本控股公司，包括国家出资的有限责任公司、股份有限公司。

由上表可知，与《企业国有资产法》相比，国有资本参股公司并未被纳入《公司法修订草案》所规定的“国家出资公司”范畴。这两部法律均由全国人大常委会制定，法律位阶相同，但是出现了概念界定的不统一，立法者之后是否会对此作出进一步解释，我们将予以关注。 

二、坚持党和政府对国家出资公司的领导 

（一）新增规定，将党对国家出资公司的领导写入《公司法修订草案》

《公司法修订草案》新增一条，作为第一百四十五条，要求国家出资公司中中国共产党的组织，按照中国共产党章程的规定发挥领导作用，研究讨论公司重大经营管理事项，支持股东会、董事会、监事会、高级管理人员依法行使职权。该条新增规定是习近平总书记强调的“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之”的具体体现，向国家出资公司的党委/党组释放了信号，那就是务必发挥好新时代国有企业党委/党组的重要作用、履行好“把方向、管大局、保落实”的重大职责，让国家出资公司更好地投入社会主义经济建设。 

（二）调整履行出资人职责的机构应向政府报批事项的范围

《公司法修订草案》第一百五十二条吸收了《企业国有资产法》第三十四条的规定，要求履行出资人职责的机构就重要的国家出资公司的重大事项作出有关决定前，应当报本级政府批准，进一步在法律层面强调了国有资产出资人进行重大决策的权力。相比较现行《公司法》第六十六条而言，《公司法修订草案》将“重要的国有控股公司”也纳入应报批范围，与第一百四十三条相一致（国资专章的适用范围），并且特别强调了“董事会成员的委派或者选任”应当报批。 

三、扩大范围：履行出资人职责的机构不再仅限于国家或各级国资监管机构

现行《公司法》规定，只有国家或各级国资监管机构可以履行出资人职责，《公司法修订草案》第一百四十四条突破了原有限制：除了国资监管机构，国务院或者地方人民政府还可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资公司履行出资人职责。

一方面，本条修改体现了和谐统一的法律体系的建设。《企业国有资产法》第十一条第二款规定了，国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。也就是说，现行《公司法》与《企业国有资产法》存在一定不统一之处，修改后两者将保持一致。

另一方面，本条修改回应了现实的需要。实践操作中，一些政府部门已经在实际履行着国家出资公司出资人的职责，例如财政部履行着银行的出资人职责。国务院办公厅2019年发布的《国有金融资本出资人职责暂行规定》第三条规定，各级财政部门根据本级政府授权，集中统一履行国有金融资本出资人职责。《公司法修订草案》立足于现实情况，顺应发展需要，吸收了实践中已有的做法和规范性文件中的内容，增加了国家出资的可操作性。 

四、完善国家出资公司重大事项决策机制 

（一）修改国有独资公司应当由履行出资人职责的机构决定的重大事项的范围

《公司法修订草案》第一百四十六条、第一百四十七条规定，国有独资公司的董事会获得授权后可以决定公司的重大事项，但公司章程的制定和修改，公司的合并、分立、解散、申请破产，增加或者减少注册资本，分配利润，必须由履行出资人职责的机构决定。相比较现行《公司法》第六十六条而言，必须由履行出资人职责的机构决定，而不得授权公司董事会决定的重大事项范围中增加了“公司章程的制定和修改、申请破产、分配利润”事项，删去了“发行公司债券”这一事项。 

（二）增加履行出资人职责的机构委派股东代表参加国有资本控股公司股东会的规定

《公司法修订草案》参考了《企业国有资产法》第三十三条的规定，新增一条作为第一百四十八条：国有资本控股公司的重大事项，应由股东会决议的，履行出资人职责的机构委派股东代表参加国有资本控股公司股东会。《公司法修订草案》并未就重大事项作出具体解释，而《企业国有资产法》则对哪些事项需经此程序作出了列举式规定，具体对比如下：

《公司法修订草案》	《企业国有资产法》
第一百四十八条  国有资本控股公司的重大事项，依照法律、行政法规或者公司章程的规定应由股东会决议的，履行出资人职责的机构委派的股东代表参加股东会会议，应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将履行职责的情况和结果及时报告委派机构。	第三十三条 国有资本控股公司、国有资本参股公司有本法第三十条[1]所列事项的，依照法律、行政法规以及公司章程的规定，由公司股东会、股东大会或者董事会决定。由股东会、股东大会决定的，履行出资人职责的机构委派的股东代表应当依照本法第十三条[2]的规定行使权利。

由上表可知，虽然《公司法修订草案》没有明确重大事项的内涵和外延，但是实践操作中国有资本控股公司或许可以参考《企业国有资产法》对重大事项的规定，在涉及公司合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等事项时适用《公司法修订草案》第一百四十八条。 

结合以上两点可知，《公司法修订草案》对于国有独资公司和国有资本控股公司的公司治理并不是一视同仁的，国有独资公司决定重大事项时受限制更多。 

五、新增组织机构设置要求 

（一）国有独资公司董事会成员中外部董事应当超过半数

《公司法修订草案》第一百四十九条新增规定，国有独资公司的董事会成员中，应当过半数为外部董事。相比现行《公司法》第六十七条的规定，还删除了每届董事任期不得超过三年的规定。 

（二）董事会中应设审计委员会等专门委员会，同时不再设监事会

《公司法修订草案》第一百五十三条规定，国有独资公司按照规定不设监事会或者监事，在董事会中设置由董事组成的审计委员会等专门委员会，审计委员会的成员应当过半数为外部董事。审计委员会负责对公司财务、会计进行监督，并行使公司章程规定的其他职权。 

对于董事会、审计委员会等组织机构的设置要求是《公司法修订草案》公司治理部分的修改亮点，国有独资公司在之后的公司治理过程中，需要关注董事会成员中外部董事的比例、调整董事职务安排、组成审计委员会并且对审计委员会的工作日程、职权范围作出细化规定。 

六、建立健全公司内部监督管理和风险控制制度

《公司法修订草案》新增一条，作为第一百五十四条，要求国家出资公司依法建立健全内部监督管理和风险控制制度，加强内部合规管理。

2018年11月，国务院国有资产监督管理委员会颁布了《中央企业合规管理指引（试行）》，其后，各省市也陆续发布地方国有资产监督管理委员会监管企业合规指引文件，国家出资企业的合规管理已经有了相当数量的法律文件来规范。此次修订将建立内控制度、加强合规管理提升到法律层面，有利于保障国家出资公司的持续健康发展。 

七、结语

“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。” 《公司法修订草案》在深入总结国有企业改革成果的基础上设立了“国家出资公司的特别规定”专章，在专章适用范围、履行出资人职责的机构、报批程序、内部合规制度、董事会建设和内部委员会等方面做出了规定，为国家出资公司的公司治理、公司日常运营提供了方向和指引，相信未来我国的国家出资公司发展可以更加井然有序。

中国人大网的法律草案征求意见专栏显示，截止至2022年1月22日，《公司法修订草案》已经征集到了4943条意见。《公司法》在修订过程中是否还会出现新的变动和调整，我们将会持续关注并进行分享。

 

附件一

《公司法修订草案》国资专章修订亮点

新旧法条比对表格

 

一、扩大适用范围：国有资本控股公司也将受国资专章调整

现行《公司法》	《公司法修订草案》
第六十四条  国有独资公司的设立和组织机构，适用本节规定；本节没有规定的，适用本章第一节、第二节的规定。 本法所称国有独资公司，是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。	第一百四十三条  国家出资公司的设立和组织机构，适用本章规定；本章没有规定的，适用本法其他规定。 本法所称国家出资公司，是指国家出资的国有独资公司、国有资本控股公司，包括国家出资的有限责任公司、股份有限公司。

 

二、坚持党和政府对国家出资公司的领导 

（一）新增规定，将党对国家出资公司的领导写入《公司法修订草案》

现行《公司法》	《公司法修订草案》
无	第一百四十五条  国家出资公司中中国共产党的组织，按照中国共产党章程的规定发挥领导作用，研究讨论公司重大经营管理事项，支持股东会、董事会、监事会、高级管理人员依法行使职权。

 

（二）调整履行出资人职责的机构应向政府报批事项的范围

现行《公司法》	《公司法修订草案》
第六十六条  国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。国有资产监督管理机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项，但公司的合并、分立、解散、增加或者减少注册资本和发行公司债券，必须由国有资产监督管理机构决定；其中，重要的国有独资公司合并、分立、解散、申请破产的，应当由国有资产监督管理机构审核后，报本级人民政府批准。 前款所称重要的国有独资公司，按照国务院的规定确定。	第一百五十二条  重要的国有独资公司、国有控股公司合并、分立、解散、申请破产，董事会成员的委派或者选任，以及法律、行政法规和本级人民政府规定应当由履行出资人职责的机构报经本级人民政府批准的重大事项，履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会的股东代表作出指示前，应当报本级人民政府批准。   前款所称重要的国有独资公司、国有资本控股公司，按照国务院的规定确定。

 

三、扩大范围：履行出资人职责的机构不再仅限于国家或各级国资监管机构

现行《公司法》	《公司法修订草案》
第六十四条  国有独资公司的设立和组织机构，适用本节规定；本节没有规定的，适用本章第一节、第二节的规定。 本法所称国有独资公司，是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。	第一百四十四条  国家出资公司，由国务院或者地方人民政府分别代表本级人民政府依法履行出资人职责，享有出资人权益。国务院或者地方人民政府可以授权国有资产监督管理机构或者其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资公司履行出资人职责。   代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门，以下统称为履行出资人职责的机构。

 

四、完善国家出资公司重大事项决策机制 

（一）修改国有独资公司应当由履行出资人职责的机构决定的重大事项的范围

现行《公司法》	《公司法修订草案》
第六十六条  国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。国有资产监督管理机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项，但公司的合并、分立、解散、增加或者减少注册资本和发行公司债券，必须由国有资产监督管理机构决定；其中，重要的国有独资公司合并、分立、解散、申请破产的，应当由国有资产监督管理机构审核后，报本级人民政府批准。 前款所称重要的国有独资公司，按照国务院的规定确定。	第一百四十七条  国有独资公司不设股东会，由履行出资人职责的机构行使股东会职权。履行出资人职责的机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项，但公司章程的制定和修改，公司的合并、分立、解散、申请破产，增加或者减少注册资本，分配利润，必须由履行出资人职责的机构决定。

 

（二）增加履行出资人职责的机构委派股东代表参加国有资本控股公司股东会的规定

现行《公司法》	《公司法修订草案》
无	第一百四十八条  国有资本控股公司的重大事项，依照法律、行政法规或者公司章程的规定应由股东会决议的，履行出资人职责的机构委派的股东代表参加股东会会议，应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将履行职责的情况和结果及时报告委派机构。

 

五、新增组织机构设置要求 

（一）国有独资公司董事会成员中外部董事应当超过半数

现行《公司法》	《公司法修订草案》
第六十七条  国有独资公司设董事会，依照本法第四十六条、第六十六条的规定行使职权。董事每届任期不得超过三年。董事会成员中应当有公司职工代表。 董事会成员由国有资产监督管理机构委派；但是，董事会成员中的职工代表由公司职工代表大会选举产生。   董事会设董事长一人，可以设副董事长。董事长、副董事长由国有资产监督管理机构从董事会成员中指定。	第一百四十九条  国有独资公司设董事会，依照本法规定行使职权。   国有独资公司的董事会成员中，应当过半数为外部董事，并应当有公司职工代表。 董事会成员由履行出资人职责的机构委派；但是，董事会成员中的职工代表由公司职工代表大会选举产生。   董事会设董事长一人，可以设副董事长。董事长、副董事长由履行出资人职责的机构从董事会成员中指定。

 

（二）董事会中应设审计委员会等专门委员会，同时不再设监事会

现行《公司法》	《公司法修订草案》
第七十条  国有独资公司监事会成员不得少于五人，其中职工代表的比例不得低于三分之一，具体比例由公司章程规定。   监事会成员由国有资产监督管理机构委派；但是，监事会成员中的职工代表由公司职工代表大会选举产生。监事会主席由国有资产监督管理机构从监事会成员中指定。 监事会行使本法第五十三条第（一）项至第（三）项规定的职权和国务院规定的其他职权。	第一百五十三条  国有独资公司按照规定不设监事会或者监事，在董事会中设置由董事组成的审计委员会等专门委员会，审计委员会的成员应当过半数为外部董事。审计委员会负责对公司财务、会计进行监督，并行使公司章程规定的其他职权。

 

六、建立健全公司内部监督管理和风险控制制度

现行《公司法》	《公司法修订草案》
无	第一百五十四条  国家出资公司应当依法建立健全内部监督管理和风险控制制度，加强内部合规管理。

 

  

附件二

《公司法修订草案》国资专章法条摘录

 

第六章 国家出资公司的特别规定

第一百四十三条  国家出资公司的设立和组织机构，适用本章规定；本章没有规定的，适用本法其他规定。

本法所称国家出资公司，是指国家出资的国有独资公司、国有资本控股公司，包括国家出资的有限责任公司、股份有限公司。  

第一百四十四条  国家出资公司，由国务院或者地方人民政府分别代表本级人民政府依法履行出资人职责，享有出资人权益。国务院或者地方人民政府可以授权国有资产监督管理机构或者其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资公司履行出资人职责。  

代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门，以下统称为履行出资人职责的机构。

第一百四十五条  国家出资公司中中国共产党的组织，按照中国共产党章程的规定发挥领导作用，研究讨论公司重大经营管理事项，支持股东会、董事会、监事会、高级管理人员依法行使职权。  

第一百四十六条  国有独资公司章程由履行出资人职责的机构制定，或者由董事会制订报履行出资人职责的机构批准。  

第一百四十七条  国有独资公司不设股东会，由履行出资人职责的机构行使股东会职权。履行出资人职责的机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项，但公司章程的制定和修改，公司的合并、分立、解散、申请破产，增加或者减少注册资本，分配利润，必须由履行出资人职责的机构决定。  

第一百四十八条  国有资本控股公司的重大事项，依照法律、行政法规或者公司章程的规定应由股东会决议的，履行出资人职责的机构委派的股东代表参加股东会会议，应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将履行职责的情况和结果及时报告委派机构。  

第一百四十九条  国有独资公司设董事会，依照本法规定行使职权。  

国有独资公司的董事会成员中，应当过半数为外部董事，并应当有公司职工代表。

董事会成员由履行出资人职责的机构委派；但是，董事会成员中的职工代表由公司职工代表大会选举产生。  

董事会设董事长一人，可以设副董事长。董事长、副董事长由履行出资人职责的机构从董事会成员中指定。  

第一百五十条  国有独资公司设经理，由董事会聘任或者解聘。  

经履行出资人职责的机构同意，董事会成员可以兼任经理。  

第一百五十一条  国有独资公司的董事、高级管理人员，未经履行出资人职责的机构同意，不得在其他有限责任公司、股份有限公司或者其他经济组织兼职。  

第一百五十二条  重要的国有独资公司、国有控股公司合并、分立、解散、申请破产，董事会成员的委派或者选任，以及法律、行政法规和本级人民政府规定应当由履行出资人职责的机构报经本级人民政府批准的重大事项，履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会的股东代表作出指示前，应当报本级人民政府批准。  

前款所称重要的国有独资公司、国有资本控股公司，按照国务院的规定确定。  

第一百五十三条  国有独资公司按照规定不设监事会或者监事，在董事会中设置由董事组成的审计委员会等专门委员会，审计委员会的成员应当过半数为外部董事。审计委员会负责对公司财务、会计进行监督，并行使公司章程规定的其他职权。

第一百五十四条  国家出资公司应当依法建立健全内部监督管理和风险控制制度，加强内部合规管理。

[1] 《企业国有资产法》第三十条 国家出资企业合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等重大事项，应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定，不得损害出资人和债权人的权益。

[2] 《企业国有资产法》第十三条 履行出资人职责的机构委派的股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会会议、股东大会会议，应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。