一、行政协议非讼执行问题的提出

       修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》及最高院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的若干问题的解释均明确将行政协议纳入行政诉讼受案范围，但按照《行政诉讼法》第十二条第一款第十二项之规定，法院受理的是“公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”提起的诉讼，没有规定行政机关可以作为原告提起诉讼。如果行政相对人违约不履行行政协议呢？一旦出现此种情形，行政机关如何救济呢？是提起诉讼还是申请法院强制执行？

       我国现行行政诉讼制度是单相性设计的，在最初设定的时候，无论是诉讼结构，还是诉讼规则及制度安排，都以行政处罚、行政许可、行政强制这些传统性行政行为为对象，明显排除或者无视行政合同、行政给付等新类型行政行为或行为方式。造成了行政机关恒为被告，不可能成为原告。如果对原告的主体资格重新作出规定势必要修改整个行政法体系，短期内几乎不可能。权宜之计就是针对相对人违约情形，行政机关可就行政协议中明确的相对人违约内容申请人民法院强制执行。

       二、行政协议非诉执行的意义

       1、提高行政机关效率

       如果相对人未按照行政协议约定履行义务，行政机关可以越过诉讼环节直接申请强制执行，将大大减少诉讼期间的时间，否则从一审法院立案到二审终结，少则半年多则一年，显然不利于行政机关的工作效率，损害的也是公共利益。

       2、节约司法资源

       在目前法院案件数量急速增长的大背景下，法官工作压力日益增大，行政协议非讼执行，法院仅需审查后出具裁定，比诉讼程序要简单，法院处理更加高效快捷。

       三、行政协议非讼执行突破的难点：

       1、缺乏法律依据。

       《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定行政机关申请法院强制执行的条件之一“依法可以由人民法院执行”，但遍查相关法律法规并没有行政协议相对人违约行政机关可申请法院执行的规定。《行政强制法》第十三条虽然规定“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”，但此处的行政决定明显指的是行政机关单方作出的行政处罚、行政征收等行政行为。

       2、 缺乏效力性和确定性

       行政协议的相对人违约了，行政违约的内容可否未经任何程序转化就能变成已经生效？是否是明确的可执行内容？如何达到行政机关申请强制执行前提“具体行政行为已经生效并具有可执行内容”，是否可以不通过诉讼仅基于形式的判断。

       3、缺乏一定程度的公平性。

       同一份行政协议，行政机关违约了，相对人只能诉讼；而行政相对人违约了，行政机关可以直接申请强制执行，是否有失公平。

       四、解决机制的探索

       今年5月份最高人民法院行政庭出台了《关于审理行政协议案件若干问题的规定》征求意见稿，其中对于行政协议的非讼执行的解决途径作了积极的探索，根据约定和法定的不同情形分别给予了三种解决方案。第一种如果行政协议约定强制执行条款，行为相对人未按照约定履行义务，经催告后仍不履行，行政机关向人民法院申请强制执行该协议，人民法院经审查认为协议合法有效、内容明确且具有可执行性的、符合协议约定执行条件的，应当作出准予执行的裁定；第二种行政协议未约定强制执行条款，行政行为相对人未按照约定履行义务，经催告后仍不履行，行政机关作出要求其履行协议的书面决定，行政行为相对人收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，行政机关向人民法院申请强制执行的，人民法院应予受理。第三种如果法律、行政法规明确规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，行政行为相对人未按照约定履行义务，经催告后仍不履行，行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织不履行该处理决定，行政机关向人民法院申请强制执行的，人民法院可以依据行政强制法的相关规定处理。

       上述征求意见稿的意见从法律层面上解决了行政协议非诉执行无法可依的局面，明确了行政协议约定内容如何转化为生效可执行的行政决定的程序，同时兼顾了行政机关的效率性和行政相对人的救济权利，个人认为比较完美地解决了前述提到的三个难点。其中关于法定的强制执行的设定亦是符合我国《行政强制法》关于行政强制执行由法律设定的相关规定，将会极大地推动我国的立法修改。上述征求意见稿虽尚未通过，但其中的解决思路很值得我们学习研究，对我们律师在今后的行政法业务上也很有帮助。笔者陋见，供各位同行探讨。