2019年7月19日，上海律协律师学院、能源资源与环境业务研究委员会联合主办的环境法律业务实训课在市律协报告厅顺利举行。本期课程邀请了环境法律实务领域的相关专家作为主讲人，旨在帮助本市律师了解最前沿的环境法律业务的发展情况、提高办理环境法律实务的能力。其中，南京市律师协会环境与资源保护法律专业委员会主任祝红主讲“律师从事环境民事业务实务”专题。

一、环境公益诉讼的概况和特点

（一）环境公益诉讼的概况

2018年的数据显示，由检察机关提起环境公益诉讼案件有1700多件，其中审结1200多件；由环保公益组织提起的环境公益诉讼有65件，审结案件数量为10多件。目前，检察机关是环境公益诉讼的主力军，环保公益组织在环境公益诉讼方面发挥的作用依然有限。《环境保护法》出台时，明确了环保公益组织具有提起环境公益诉讼的主体资格，很多学者专家为此召开了专题研讨会，认为这一规定会引起环境公益诉讼的滥诉，但很多环保公益组织并不认同此观点。就目前看来，由社会组织提起的环境公益诉讼案件数量还是非常少。

（二）环境公益诉讼的特点

    环境污染具有一定的潜伏性、持续性、流动性，这导致了环境公益诉讼具有其特点。很多环境污染案件是由企业内部人员或者员工举报后产生的，假设某个企业多年来不知道怎么处置废碱，其在整个仓库里面堆着废碱或者将废碱填埋在厂区的水塘里，外部人员很难发现此种行为。环境污染的流动性是指当污染物排放到水、大气中后，会很快地移动或飘散，由于自然本身具有一定的净化能力，在环境污染案件中固定证据具有相当难度。

另一方面，处理环境案件对专业性的要求非常高，法院审理时要统一司法裁判尺度具有难度。刑事附带民事环境公益诉讼由检察机关提起，此时企业和检察机关在诉讼程序中是否处于平等地位存在疑问。理论上，民事公益诉讼应该采用一种双方地位平等的司法程序，但法院是否有动力改判公诉人提出的诉讼请求同样令人怀疑。因此，律师作为企业代理人参与环境公益诉讼，在现实中可能会遭遇不少困难。

不少企业表示，很多时候企业出现各种环境问题是复杂的历史原因导致的，企业愿意承担相关责任，但同时也希望在案件处理过程中感受到公平和被尊重。真正让企业感受到司法公平和公正，在实际案例中学法知法，并真正承担法定责任和义务，是环境律师目前需要努力实现的目标。现在生态环境损害赔偿的有关解释已经出台，该解释的第一条规定了磋商赔偿制度。根据这一条文的内容，在进行诉讼之前必须有磋商前置，也即要求双方主体间必须进行协商，因为协商本身体现了一种尊重。

二、环境公益诉讼的要点

（一）环境公益诉讼的主体

目前，提起环境民事公益诉讼的法定主体一是社会公益组织，二是检察机关。有权提起环境公益诉讼的社会公益组织需要符合相应的条件，必须在设区的市级以上人民政府民政部门登记，同时从事环境保护公益活动连续五年以上，且无违法记录。这样的要求其实很难满足，有时候甚至在一个市都找不到一家符合上述条件的环保公益组织。引发广泛关注的泰州1.6亿元“天价”环境公益诉讼案，法院之所以在《环境保护法》出台的前一天作出判决，是因为第二天判决就不符合法律规定了。人民检察院不仅可以提起民事环境公益诉讼，也可以提起行政环境公益诉讼，南京市在2018年已经出现了几起对区生态环境保护局提起的行政环境公益诉讼案件。在提起行政环境公益诉讼之前，一般会有一个提建议的前置程序，如果行政机关在接到建议后依然不履职才提起诉讼。

（二）环境公益诉讼案件的管辖

第一审环境公益诉讼案件，一般由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。然而，实践中不少的环境公益诉讼案件是由基层法院在管辖，这是刑民交叉导致的。也就是说，检察机关在基层法院提起环境刑事诉讼，同一审判组织可以继续审理刑事附带环境民事公益诉讼。

（三）检察机关提起环境公益诉讼的程序

检察院提起环境民事公益诉讼必须要先公告，只有在没有社会公益组织提起该诉讼的情况下，检察机关才能提起环境民事公益诉讼。但就环境刑事案件和刑事附带民事公益诉讼来说，检察机关不需要履行相关公告程序，可以直接提起诉讼。

（四）环境公益诉讼中的诉求

      作为社会公益组织及其代理律师，或者作为检察机关的工作人员，需要在环境民事公益诉讼中提出诉求；作为被告企业的代理人，则需要针对对方的诉求进行抗辩。因此，无论哪方都需要明白诉讼请求是什么，请求权的基础为何。

在《环境保护法》出台之前，主张环境损害赔偿的依据是《侵权责任法》第65条，法院对泰州1.6亿元“天价”环境公益诉讼案进行判决时，依据的就是《侵权责任法》第65条。在《环境保护法》出台后，要求环境损害行为人承担法律责任的依据是该法第6条的第三款。

以一份真实的刑事附带环境民事公益诉讼起诉书为例，来说明检察机关通常会提出的诉讼请求。第一项诉讼请求是判令被告在省级媒体公开赔礼道歉，对此上市公司一般是不太情愿的，因为此举会影响其股票价值。第二项是判令被告支付应急处置费；对于被发现的污染废物企业要进行合规应急处置，如果企业自己不能进行应急处置的话，就需要支付相应的费用。第三，请求判令被告以虚拟治理成本为基数，依法承担生态环境修复赔偿的责任。第四，请求判令被告将受污染的土壤恢复原状，如果不能恢复原状，则应当以每立方米五百到一千五百元的单位受污染土壤修复成本，承担对5772立方米受污染土壤的生态环境修复赔偿责任。将受污染土壤恢复原状究竟是指恢复到何种状态，法律和各种标准在这方面的规定非常细致，被告方通常能够以次作为抗辩切入点并提交相应的证据。第五，请求判令被告支付评估、检测费用。评估费用一般来说较为高昂，这也是公益组织在提起民事环境公益诉讼时需要面对的困难之处。

      （五）环境公益诉讼的举证责任

民事案件的举证责任分配也是律师从事环境公益诉讼业务时需要注意的地方。环境侵权案件的原告承担的举证责任包括：首先要证明存在侵权行为，其次是侵权行为发生了损害后果，且行为和损害后果有因果关系。构成环境侵权不要求行为人存在主观过错，即使是合法排污，只要造成了生态环境的破坏和损害后果，行为人一样要承担相应责任。环境侵权适用的是无过错责任原则，跟一般侵权案件中要求行为人存在故意或过失是不一样的。因此，作为环境侵权案件中的被侵权人，首先应举证对方存在排放污染物的行为，比如某企业将含有重金属的污水排放到土壤中；第二，举证污染行为造成了损害后果，比如土壤重金属超标对人的身体健康产生了危害，此时可以以专家鉴定报告为证据；第三，二者之间有因果关系。

相应地，侵权人需要证明自己排放的污染物没有造成案涉损害后果，自己排放的污染物跟损害结果没有任何因果关系，比如说排放的污染物实际上未到达损害发生地，或者损害后果在排放污染物之前就已经发生了。另外，侵权人也可以证明自己的排污行为所造成的损害结果很小，基本上不会造成不良影响。    

公诉人将刑事案件的相关证据全盘照搬到刑事附带环境民事公益诉讼中的情况并不少见，但在很多情况下，公诉人进行刑事案件时并没有考虑到如何在民事程序中使用这些证据。刑事附带民事公益诉讼的原告与公诉人是两种完全不同的角色，刑事程序和民事程序存在差异，能否利用刑事案件中的那套证据去主张民事公益诉讼的损害赔偿存在疑问。环境民事公益诉讼要求必须存在损害结果，在确有环境损害行为，但没有环境损害结果发生的情形下，检察机关是否可以就此提起刑事附带民事公益诉讼存在争议。

（六）环境公益诉讼中的和解、调解

近两年来，环境公益诉讼案件数量增长较快，但事实上全国范围内的环境公益诉讼案件才一千多件，其中还包括环境行政案件，由公益组织提起的环境公益诉讼案件仅65件。对于法院来说，环境公益诉讼案件依然属于新型案件，能否对这类案件适用和解、调解也需要进行探索。最高院的相关解释规定，环境公益诉讼可以和解，当事人达成和解协议，公告期不少于30天，公告期满之后可以制作调解书。一般的民事案件达成和解协议后，原告可以申请撤诉，且调解书是不要公开的。但是环境公益诉讼案件的原告不能申请撤诉，且调解书的内容必须公开。

       以一份真实的公益诉讼和解协议为例。首先，被告企业需要在协议公告期满后15天内在省级媒体上公开赔礼道歉，企业事后找了一家省级媒体，在一份报纸版面上做了赔礼道歉的公告。第二，企业应当进行应急处置，之后企业委托了有相应资质的机构进行了应急处置。有人认为，如果是由行政机关代为处置，行政机关主张应急处置费用是否应当支持存在疑问，因为进行应急处置可能是行政机关本身的职责。实际上法律法规、最高院的司法解释对此是有规定的，这种应急处置费应该是要支持的。第三项是由企业支付相应的鉴定、检测费。第四项是企业承担相应的生态环境修复赔偿责任，在和解协议公告期满后180天内对受污染的土壤进行修复，环保局要监督修复的全过程，并且要参与验收和备案。如果两年之内对土壤的修复不能验收达标，被告应该承担未能修复达标的赔偿责任。

（七）环境公益诉讼的判决与执行

      环境公益诉讼的判决和执行一般包括这些方面：（1）赔礼道歉；（2）恢复原状或者支付生态环境损害赔偿费用；（3）赔偿生态环境修复费用；（4）承担专家咨询费和鉴定费用，还有应急处置费。

       三、环境公益诉讼中的常见问题

律师在代理环境公益诉讼案件时可能会遇到很多现实问题，比如起诉方提供的鉴定报告和被告委托有司法鉴定资质机构出具的评估报告结论可能存在冲突和不一致。对鉴定报告的质证具有很高的专业性要求，因此律师在参与此类案件时不能闭门造车，可以请教废酸废碱、土壤污染等方面的环境专家来判断对方提供的鉴定报告中的公式计算是不是正确、其中的推理是不是合理。

第二是赔偿数额如何确定，虚拟计算成本怎么考量。被告方的代理律师需要审查起诉方提供的赔偿数额报价是不是符合相关法律规范。

第三就是恢复原状或者支付生态损害修复金。土壤污染后需要恢复到什么程度，才能算作恢复了“原状”？由于我国之前的土壤状况是没有建立档案背景的，那么如何去界定何为“原状”存在困难。如果企业不能恢复原状的话，就要需要支付相应罚金，那么能不能有替代性的补偿？比如某个受到污染的地块客观上已经不能修复，法院可以责令企业出钱建立一个生态湿地，而不是对此一罚了之，因为罚款并非环境诉讼真正的目的。另外，目前环境民事公益诉讼中的和解与调解制度，在很大程度上依然缺乏可操作性。

      企业在现阶段遇到环境案件时，可能需要付出很大的代价。一方面企业可能需要承担环境刑事责任，支付相应的罚金，同时也需要对水污染、土壤污染等承担生态修复费用。环境公益诉讼的最终目的并不是惩罚污染者，不是为了追究污染者的刑事和民事责任，而是为了避免在未来再次发生类似的污染事件，因此环境律师关注的另一个重点应当是前置防控程序。环境律师可以立足于帮助企业解决环境合规问题，转化成帮助企业防范法律风险的角色。

最后是修复方案的确定和实施。假如现在要进行土壤的修复，首先需要制定实施修复方案，然后进行相应的施工，另外还要进行监测，最后需要进行验收、监管。在这一过程中，制定方案，进行监测、监管需要花费大量的费用，施工本身的成本可能并不高，但是前后的费用成本过高。在实践中，有的地方司法机关开始尝试将监管和修复交由一个第三方机构执行。

（注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅）

 

供稿：上海律协能源资源与环境业务研究委员会

执笔：燕  笑  上海市金茂律师事务所