一、研究的起因

房屋征收包括公有住房征收、城镇私有住房征收以及农村宅基地房屋征收。城镇私有住房征收（以下简称“私房”）是不动产征收律师的一大业务领域，律师普遍感觉私房家庭矛盾多，法律适用不统一。由于历史的原因，在房屋征收之时，私房产权人过世的情况也比较多见。私房产权人过世后，继承人继承的产权份额，究竟是房屋评估价格、房屋价值补偿利益还是全部的征收补偿款，实践中也存在争议。

为进一步促进上海法院涉房屋征收补偿利益分割案件的适法统一，2019年11月，上海高院民事审判庭在静安法院召开房屋征收补偿利益分割民事纠纷研讨会，并于2020年3月25日发布《上海市高级人民法院关于房屋征收补偿利益分割民事纠纷研讨会会议纪要》（沪高法民〔2020〕4号）（以下简称“会议纪要”）。

会议纪要明确提到“私有住房的征收以产权平移为基本原则，被安置人范围一般仅限于房屋产权人。审判实践中应该严格依照法律和征收补偿政策认定被安置人范围，不能随意扩大”。同时又提出，“在私有房屋征收中，一般只有房屋产权人才是被安置人。对于房屋实际使用人，除非征收部门将其认定为被安置人，否则不属于征收补偿法律关系主体。而房屋实际使用人基于何种法律关系居住使用被征收房屋，不因征收关系而发生改变，即原房屋居住使用关系平移至安置房屋。因此，征收补偿关系中的被安置人以外的房屋使用人不能主张分割征收补偿利益，其居住问题可基于原来法律关系如扶养、赡养等进行主张”，这与之前的司法实践相比发生了重大变化。

会议纪要对私有住房的征收严格适用私房产权平移理论，严格限定被安置人范围，将私有住房的征收的法律处理简单化。在会议纪要推行过程中，社会公众必然会有一个适应的过程，也必然会有一部分实际居住的当事人因不符合被安置人的认定标准，导致其无法按照房屋实际使用人的条件去分得征收利益，无法接受其作为房屋使用人的身份突然莫名消失的怅然和无奈，也可能会导致一些新的家庭矛盾。

会议纪要出台后，如何准确理解上述规定，并将新的规定运用到司法实践，有必要进行深入研究和探讨。本文试就私房征收的热点和难点问题进行分析和介绍。笔

 

 

二、对产权平移理论的认识

 

经过这么多年的司法实践，上海法院在处理私房征收方面审判经验应当是十分丰富的。上海高院突然出台颠覆性的涉及私房征收内容的会议纪要，着实让人费解。当然，法官可能也有处理此类案件的难堪和无助，才需要重新去制定上述私房分配规则，从根本上解决产权人和房屋实际使用人如何分配房屋征收补偿利益问题以及其他关系问题。单就会议纪要规定本身而言，看起来简单，但在实务处理中又是最复杂的，着实需要研究。

 

（一）产权平移理论的司法实践

研究会议纪要出台后私房征收司法实践的变化和趋势，有助于研究和归纳产权平移理论的真谛，方便律师为当事人提供案件预判。笔者从中国裁判文书网搜集了会议纪要生效后部分裁判案例，以此来了解法官以及法院对产权平移理论的认识。因平时工作忙，时间比较紧张，搜集的案例主要集中于某中院以及其辖下部分法院，但已经能够反映产权平移理论的落实情况。

经对搜集的案例进行分析、归纳，可以发现，会议纪要公布后，法院在裁决私房征收案件时如何适用产权平移理论，主要存在以下两个观点。

1．认为所有的房屋征收补偿款全部归产权人（或者继承人）所有。

 

2．产权人（或者继承人）共同分割与房屋产权有关的征收补偿款，房屋使用人可以分得其他奖励、补贴。

 

3．对产权平移理论理解不同，会导致裁判结果的不同。通过分析以上案例，可以得出以下结论：

（1）产权平移理论的内涵，司法实践中还没有完全统一。

产权平移理论究竟平移的是全部征收补偿利益亦或是与系争房屋价值相关的征收补偿利益，司法实践中还没有最终统一。

有的法院严格适用会议纪要规定，严格适用产权平移理论，严格认定被安置人，未考虑实际居住人的征收利益保护；有的法院相对比较宽松，体现出对于产权平移理论操作的灵活性。二审法官在裁决此类上诉案件时是最惆怅的，观点也极其不统一，二审法院无法通过发挥审判职能实现片区的法律适用的统一。

如何正确理解和架构产权平移理论，目前的司法实践还会存在困难，正是由于法律适用的不统一，导致代理律师客观上无法通过案例或者说理去说服当事人或者法官去采信对其有利的观点。

关于产权平移理论究竟平移的是全部征收补偿利益亦或是与系争房屋价值相关的征收补偿利益，对这一点还需要通过司法实践去进一步的调和，从而达成相对统一的观点。

（2）实际使用人的认定也不统一。

根据会议纪要，在私房征收中，只有房屋权利人和征收部门认定的被安置人属于征收补偿法律关系主体。如何认定房屋实际使用人以及实际使用人能否成为征收补偿法律关系主体，司法实践中也不统一。这都给律师处理案件带来困惑。关于房屋实际使用人的问题下文将详细论述。

 

（二）产权平移理论的架构

如何准确理解产权平移理论，不仅涉及当事人的根本利益，也将决定律师代理此类案件的操作思路，因此，有必要在实务中统一思想，提高认识，进一步提高律师法律建议的权威性，更好地服务广大群众，为公正的司法环境服务。笔者认为，可以从以下方面理解产权平移理论：

第一，会议纪要只是原则和抽象规定“私有住房的征收以产权平移为基本原则，被安置人范围一般仅限于房屋产权人”，但究竟何为“产权平移”并未做过多说明。

笔者认为，“产权平移”理论重点和难点都在“产权”二字。如何理解“产权”二字是正确适用“产权平移”理论的关键。简单而言，“产权平移”是全部征收补偿利益的平移还是与私房价值相关的征收补偿利益的平移，这是产权平移理论的核心要素，最终会影响法院的裁决结果。

第二，笼统地讲“产权平移”，就很容易被认为，谁拥有产权，谁就拥有全部的房屋征收补偿款。产权人不仅拥有房屋的价值补偿款，同时还享有相关奖励和补贴的权利，奖励和补贴属于私房征收产生的孳息，当然归属产权人。私房产权人过世的，相应的征收补偿款由其继承人继承。这是对产权做扩张化的理解。在此概念之下，户籍在册人员、实际居住人员以及未被征收部门认定的被安置人将无权要求补偿。

第三，如果对产权做限缩性的理解，将产权局限于房屋价值，那么其价值形式转化为征收补偿利益，补贴和奖励将根据征收补偿公告，根据实际情况在相关人员之间进行分配，比如实际使用人或者居住困难人员。还比如私房存在翻建、改建行为，尽管翻建、改建的主体不能成为私房的产权人，但无疑他们的行为会增加私房征收补偿的建筑面积，对私房征收是有巨大贡献的，完全排除他们的征收利益也不完全合适。法院会根据案件的具体情况，考虑私房的来源、被安置人员的居住情况、家庭关系以及贡献大小等情况统筹补偿款的分配，有利于实现法官自由裁量权和个案公平性原则的有机统一。

最后，我们需要考虑会议纪要出台的背景以及其需要解决的问题，仔细研究产权平移理论。鉴于会议纪要刚刚出台，上海法院系统也没有专门对产权平移理论进行说明和解释，法院内部还没有完全统一，因此，律师在代理私房征收案件时应当在产权平移理论框架下，研究如何适用产权平移理论解决个案问题，也正是由于观点的不统一，代理律师可以根据个案的具体情况去分析和研判产权平移问题，原、被告双方都可以在产权平移理论框架下去争取各自权益。

 

 

 

三、房屋实际使用人的认定以及权利保护

 

房屋实际使用人的征收利益在会议纪要颁布前是得到保护的，而且某种意思上是得到了充分的保护，这是由房屋使用人的居住权益和生存权益决定的，属于它们的天然权利，本文提供的案例也清楚地说明了这个问题。

会议纪要出台后，房屋使用人的利益是否需要保护以及如何保护倒成了一个问题，这主要是由法官对会议纪要的解读以及法官在裁决具体案件时受其价值观影响产生的差异。

根据会议纪要，房屋实际使用人，除非征收部门将其认定为被安置人，否则不属于征收补偿法律关系主体。这也就意味着房屋实际使用人必须要征收部门认定为被安置人，否则将无法得到征收补偿法律关系的保护，其征收补偿的利益将得不到保证。诸多实际居住在内的非产权人，将因为得不到征收部门的认定，而无法得到征收补偿利益，他们的利益将是会议纪要出台后受损最严重的一方，无法从征收的大蛋糕中分得其应得的部分。

为解决这部分实际居住人的安置问题，会议纪要为他们的权益保护指引了一条方向，就是即原房屋居住使用关系平移至安置房屋。所谓平移实际是赋予房屋使用人对安置房屋的居住权益，而非产权利益。但理论是丰满的，现实是无情的，在一证一套安置房的补偿政策下，部分私房产权人员众多，导致安置房尚不能满足他们的住房需求（尤其是私房产权人死亡，继承人过多的情况），实际使用人的居住问题又如何能得到解决，这将成为一个现实的难题。

 

（一）如何理解会议纪要规定的房屋实际使用人。

会议纪要规定，对于房屋实际使用人，除非征收部门将其认定为被安置人，否则不属于征收补偿法律关系主体。而房屋实际使用人基于何种法律关系居住使用被征收房屋，不因征收关系而发生改变，即原房屋居住使用关系平移至安置房屋。因此，征收补偿关系中的被安置人以外的房屋使用人不能主张分割征收补偿利益，其居住问题可基于原来法律关系如扶养、赡养等进行主张。

我们可以从以下几个方面去分析会议纪要规定的房屋实际使用人：

第一，会议纪要规定的房屋实际使用人和《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（以下简称“实施细则”）规定的房屋使用人的概念是不同的。

实施细则规定的房屋使用人，是指实际占用房屋的单位和个人。只要有证据证明当事人实际居住和使用被征收房屋，就属于房屋使用人，就应当得到安置，这是实施细则规定的本来用意。

但是，会议纪要认定，对于房屋实际使用人，除非征收部门将其认定为被安置人，否则不属于征收补偿法律关系主体。因此，房屋使用人如果需要得到法院充分的保护，必须被征收部门认定为被安置人，实际居住本身可能无法得到补偿。

第二，房屋实际使用人的诉讼主体地位问题。司法实践中，私房产权人是当然的诉讼主体，户籍在的当事人也都成为了私房征收案件的诉讼当事人，至于这些有户口的当事人能否取得征收补偿利益则需要根据案件的基本事实，比如是否实际居住等情况由法院综合判断。

笔者在（2020）沪X民终3889号案件中看到了一种司法倾向，即征收补偿协议中列为居住困难人口的才是房屋使用人，才是征收补偿法律关系的主体。将来是不是可以理解为只有补偿协议罗列的居住困难人口的才是诉讼主体，其他人员即使有户籍在，但是如果不是产权人或者继承人，就不需要作为诉讼当事人参与诉讼呢？因为即使参与诉讼，因为不能证明自己是被安置人，最终还是得不到补偿，这些当事人只是诉讼程序的参与者或者是见证者，其对裁判结果没有任何利害关系，强制要求有户籍的当事人参与诉讼，只会浪费司法资源和消耗当事人的时间。

当然，如果有户籍的人有证据证明他们是实际使用人，可以申请法院追加为第三人或者当事人，这无疑会节约司法资源，当然，这也会带来诉讼程序瑕疵问题，比如遗漏当事人的问题。

第三，高院规定房屋实际使用人的居住问题可基于原来法律关系如扶养、赡养等进行主张，实质是还原到居住权来源的本质，回到起点，即房屋实际使用人是基于何种基础法律关系在被征收房屋内实际居住，将来还是依据该基础法律关系主张居住权。

会议纪要的最终目的是严格区分房屋征收补偿法律关系和其他请求权关系（如赡养权纠纷），这对于只有户籍但没有产权利益的年轻一代或许是非常不利的，他们将不能通过房屋征收变现居住权益，法院无疑是通过审判理念的转化来向社会助推、弘扬勤劳致富的社会主义新的价值观，以此激发年轻一代通过自己的劳动来解决住房问题。

第四，根据会议纪要，房屋实际使用人居住使用权平移至安置房屋。但是如果私房权利人只要求货币补偿，而没有要求安置房安置，如何解决房屋实际使用人的居住问题，该规定貌似不适用，房屋实际使用人能否主张货币补偿，存在疑问。

笔者发现，实务中诸多私房权利人和实际使用人不存在抚养和赡养关系，如何解决实际居住人的居住问题，其权利救济还是存在一定的瑕疵的。比如产权人是爷爷，孙子自幼在房屋内长大，无论孙子成年与否，其居住权和其监护人密切相关，但是和产权人爷爷是没有抚养和赡养关系的，如果爷爷选择全货币补偿，孙子的利益显然无法得到保障。对这些问题如何解决，还需要在房屋征收的法律框架之外寻求解决答案。

 

（二）房屋实际使用人保护的价值判断

司法判例中，有一部分房屋实际使用人，可以分得奖励、补贴，其实质是将他们视为征收法律关系的主体；但是也有一部分判例，比如在（2020）沪X民终3889号案例中，中院认为所有当事人在系争房屋的征收补偿协议中均被列为居住困难人口，属于系争房屋的安置对象，应由被征收人负责安置房屋使用人。

房屋使用人存在被区别对待的原因，主要在于法官对实际使用人的理解以及对他们是否需要保护存在价值判断上的差异。如果单纯强调产权平移，认为所有的补偿款都是房屋征收的等价物或者产生的孳息，房屋使用人对征收没有起到实际的作用，自然就不需要得到保护，在法理上是说得通的。但是，如果房屋使用人被认定为居住困难户，则对增加的补贴是产生了一定的作用，补偿也是存在合理性的。

但存在房屋使用人由于家庭人员结构的原因，即使没有认定为居住困难户，但这种因素和使用人其实是没有关系的，比如居住困难要综合考虑该户居住人员或者非居住人员的具体住房情况来判断，和房屋使用人的主观愿望本身其实没有太大联系，因此，单纯从居住困难或者托底角度去考虑是否要对使用人进行安置，也会带来实际的不公平。判决给予实际使用人适当的补偿款，更多地是从居住权本身的价值或者从人的生存权利的角度出来，去维护这部分人的生计问题，体现的是对人的生存权利的尊重，无疑这种判决本身还是符合上海的实际情况以及普世的价值观，否则，法院系统也就不会有那么多的判例给予实际居住人补偿。

当然，随着会议纪要的颁布，法官自由裁量的空间将会大大减少，至于前述部分案例，有部分未被认定为居住困难人口的实际使用人分得补偿款，将可能作为特例存在。随着同案同判的不断推进，这部分判例将不断减少，不排除未来的司法倾向是征收补偿协议中被列为居住困难人口的为房屋使用人，其他人员则不是。

 

（三）房屋实际使用人的证据问题

按照前文所述，房屋实际使用人如果想要得到充分的保证，必须被征收部门认定为被安置人，至于认定的具体形式则未予说明。可能是征收部门认定为居住困难户，也可能是诉讼中，征收部门提供的书面材料，具体是哪种形式在所不问。至于其他形式被征收部门认定为被安置人的房屋实际使用人，目前还没有看到相关的司法案例出现，但不排除后续出现特殊情况，因为这也符合会议纪要的规定。

 

 

四、小结

私房征收产生的家庭分配问题，看似简单，其实还是比较复杂的。在新旧理论替代之际，如何准确适用产权平移理论，充分保护权利人的征收利益，同时还要平衡好房屋实际使用人的利益保护，实现家庭征收利益分割的合理、合法和公平，还需要有很长的一段路要走。我们将在实践中不断摸索、不断丰富产权平移理论的认识，更好的利用产权平移理论去解决私房征收中的各种疑难杂症，解决家庭矛盾，促进社会和谐。