网上投稿
新基建项目提速，有赖于成片开发征地工作的快速开展。《土地管理法》修正案，对土地征收制度作出了多项重大突破，如征地报批前，县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议，简称“预征收签约”。相比正式征收补偿安置协议（以下简称“正式协议”），预征收签约同样需具备基本的协议要素，如拟征地目的、征收对象、补偿安置标准、补偿安置内容等。不同之处在于，正式协议是签订即生效，而预征收签约尚未生效，其附有具体生效条款。
关于预征收签约，许多人大呼“看不懂”，认为这明显属于“未批先签”，也有人认为，这将导致征地工作更难开展，可能出现大量被征收人拒绝签约，导致无法通过征地审批的情形出现。预征收制度的合理性基础何在？预征收协议生效条件如何理解？预征收的签约比例多少？预征收签约补偿金额如何确定？针对上述困惑，本文将逐一探讨分析。
一、预征收签约制度的合理性
将预征收签约制度确定为征收前置程序，符合行政法上的比例原则，即行政机关在全面衡量公益与私益的基础上选择对相对人侵害最小的适当方式进行,不能超过必要限度，因而也被称为“最小侵害原则”、“禁止过度原则”、“平衡原则”等。结合土地征收行为而言，“需用土地人与取得需用地之过程中，自应优先考量采行其他较温和、侵害较小之手段，尽可能地努力以协议方式达到目的，且协议时，所提出之对价亦应有助于协议之成立”（具体见陈立夫《土地法研究二》，台北：新学林出版股份有限公司，2011年，第207页）。也就是说，如果可以通过谈判协商的方式取得农民集体所有的土地（包括宅基地），就没有必要采用征收的方式，征收只能是最后不得已的手段。
在新《土地管理法》正式出台前，最高人民法院多份裁判文书对预征收的现实合理性均予以认可，如（2016）最高法行申2199号行政裁定书中认为，“
市、县人民政府在征地前先与被征收人签订土地补偿安置协议，落实补偿安置资金，充分体现了被征收人的知情权、参与权、监督权，是土地征收民主协商机制的重要体现。与被征地的村集体经济组织（或村民小组）中绝大多数成员就补偿标准等内容达成书面协议，征地补偿安置资金和社会保障费用落实后再启动土地征收程序，此种做法与现有征收程序规定虽不完全吻合，但从实际效果看，如能实现公共利益与被征收人合法权益的平衡保护，则不宜仅以此为由否定该协议的效力。
”（2019）最高法行申10020号行政裁定书中认为，“实行预征收，是实践中市、县人民政府为了确保集体土地征收工作顺利进行，试行的一项有效措施。”
二、预征收协议附生效条件的理解
预征收协议是附生效条件的协议。关于该生效条件，有观点认为，只有签约达到一定比例后，该协议才生效，故协议在最后一条明确，“本协议在拟征收地块签约比例达到85%以上生效” ；也有观点认为，预征收签约是否生效，取决于有权机关是否批准？故所附生效条件为“征地职权部门批准”。
笔者认为，预征收签约是否生效，应结合上述两项条件综合认定：
一是签约比例。
因为新《土地管理法》第47条第4款规定：“个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。”所以，条文本身暗含预签约需达到一定比例，只有在极个别户数未签约的情况下，才能申请征收土地。
二是有权机关批准征收决定
。即使预签约工作全部完成，但补偿安置内容的实现，有待于政府补偿安置费用足额到位，如期履行，故最终还有赖于政府征收决定的批准。
三、预征收签约制度待细化的问题
1、对“个别难以达成协议”中“个别”的判断
前文已述及，关于预征收过程中，
“
个别难以达成协议
”
的
“
个别
”
应如何判断？尚无明确规定
。为更好地界定“个别”的标准，有必要对国有土地上房屋征收预签约制度进行分析，
本文主要借鉴北京与上海的旧城改造项目预签约制度
。
《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》第
8
条
：“区县房屋征收部门按照公布的征收补偿方案，组织产权人、公房承租人预签附生效条件的征收补偿协议。
预签征收补偿协议生效具体比例由各区县人民政府确定
，预签征收补偿协议期限不超过6个月。预签征收补偿协议生效的，由区县房屋征收部门报请区县人民政府作出房屋征收决定；在预签征收补偿协议期限内未达到生效比例的，征收工作终止。”——概括表述即预签约相当于房屋征收决定前的“征询”，比例由区县政府确定。
《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第
12
条
：“因旧城区改建房屋征收范围确定后，房屋征收部门应当组织征询被征收人、公有房屋承租人的改建意愿；有90%以上的被征收人、公有房屋承租人同意的，方可进行旧城区改建。”——概括表述即改建意愿的征询是征收决定前的“首轮征询”。
第
21
条
：“因旧城区改建需要征收房屋的，房屋征收部门应当在
征收决定作出后
，组织被征收人、公有房屋承租人根据征收补偿方案签订附生效条件的补偿协议。在签约期限内达到规定签约比例的，补偿协议生效；在签约期限内未达到规定签约比例的，征收决定终止执行。
签约比例由区（县）人民政府规定
，但不得低于80%。”——概括表述即征收决定后附生效条件的签约，相当于旧城改造的“第二次征询”，达到规定签约比例的，征收决定才继续执行。该比例采取最低线+区县政府自行确定的模式。
综合上述国有土地上旧改预签约的规定可见，关于预签约协议的启动时间，既有北京模式——征收决定前签约，也有上海模式——征收决定后签约，但无论是北京模式还是上海模式，均附“生效比例”，且比例均由区县政府确定，只不过上海规定了全市最低比例。
从《土地管理法》第47条的规定来说，集体土地征收决定前的预签约，类似于国有土地上旧改征收项目的“征询”程序，但不同于国有土地上房屋征收决定系区县级人民政府作出，
集体土地征收根据行政区划和项目类别的不同，审批主体可能是国务院、省级人民政府或区县级人民政府，故预签约比例宜由相应审批主体确定。
2、预征收签约的补偿
（1）公平补偿原则
征收决定前，政府与被征收人就拟征收土地及房屋的价格进行协商，确定转移受让价格，虽属于双方自愿行为，但
政府系以国库财产进行补偿，因此价格的确定需秉持公平立场，否则有造成国有资产流失之嫌
。至于什么是公平公正的补偿价格，应由专业第三方估价机构评估土地及地上附着物的价值。
（2）预征收阶段与正式征收阶段评估程序衔接的问题
从现有的征收评估技术规范来看，评估机构的确定方式有双方协商一致选定、被征收人投票选举、抽签或摇号随机产生等三种方式。预征收签约阶段如已按照上述方式确定评估机构，在正式征收阶段，无需再次选定评估机构，以符合行政高效原则。
根据《房地产估价规范》3.0.7规定，评估应制作实地查勘记录。《上海市征收集体土地房屋补偿评估管理规定》同样规定评估的实地查勘程序。
预签约阶段已经上门查勘现场，出具预评估报告，但签约不成，转为正式征收后，是否需要重新上门查勘？
笔者认为，鉴于《国土资源部关于印发<关于完善征地补偿安置制度的指导意见>的通知》(国土资发〔2004〕238号)明确规定，在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。故
预评估阶段的查勘现场结果即征收对象现状，正式评估报告仅需变更评估时点，重新估价，无需再次查勘现场。
（3）预评估报告和正式评估报告，补偿适用“就高不就低”原则
预评估报告与征收决定后评估报告价格出现差异的，可按照“就高不就低”的原则处理。如北京市高级人民法院在（2018）京行终5794号行政判决书中认为：“本案中，《预评估报告》和《评估报告》同时送达王**，并赋予了王**申请复核评估的权利。因《评估报告》的估价结果高于《预评估报告》的估价结果，《征补决定》按照‘就高不就低’的原则，依据《评估报告》确定的估价结果对王**进行补偿。故王**关于《预评估报告》送达违法的主张，没有事实根据和法律依据，不予支持。”
总之，新《土地管理法》关于预征收程序的规定，充分体现了行政法比例原则的精神，在成片开发征地尤其是“城中村”改造过程中，征收部门如充分利用预征收制度，既能减少征收工作阻力，又能节约征收工作时长，必将实现基建供地提速。
沪公网安备 31010402007129号
