公有承租房屋（以下简称“公房”）征收利益家庭分割纠纷案件，近些年来急剧增多。但关于征收补偿利益如何分配并无直接的法律法规依据；同时公房的承租人和共同居住人（以下简称“同住人”）同住人仅享有该房屋的居住权，但居住权并未被我国《物权法》收录，实践中对公房居住权的性质和归属尚存在一些争议，因此实际审判中法官的自由裁量权极大。在征收利益分配制度尚不完善的大环境下，符合同住人资格的未成年在这样疑难复杂、人数众多的案件中，其合法权益并未获得公平公正的对待，反而因其是未成年人身份而被排除、限制。因此有必要进一步探究建立完善征收补偿相关制度，以推动征收补偿案件审理公平公正。

        一、问题的提出

案例：原告刘翠与被告刘吉系姐妹关系，二人均是原承租人刘某某的子女。被告赵某某为被告刘吉之子。系争房屋为刘某某承租的公房，现在册户籍为原被告3人。系争房屋被征收前，承租人已过世，且未选定新的承租人。赵某某的户籍在系争房屋内报出生。本案的争议焦点之一，未成年人赵某某是否具有同住人资格，以及在本案件中，他是否可以获得征收补偿款？

法院的审理观点认为：根据相关规定，公有房屋承租人所得的货币补偿款、产权调换房屋归公有房屋承租人及其同住人共有。同住人是指作出房屋征收决定时，在被征收房屋处有本市常住户口，并实际居住生活一年以上(特殊情况除外)，且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。本案的赵某某为未成年人，应当随监护人生活，由监护人提供生活保障，本案中未成年人没有自己的份额。可以对其监护人适当多分。

本案中法院认为未成年人应当依附于其监护人，不能独立平等地享有同住人的征收补偿份额。持有该观点的判例并非个案，而是普遍存在的现象。根据笔者对上海市法院裁判案例的整理、归纳和研究，在国有土地上公房征收补偿的纠纷案件中，即使未成年人满足《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第五十一条[[1] http://mc.lawyers.org.cn/bc/committee/#_ftn1]规定的同住人条件时，法院仍不给予未成年人同住人待遇，而是根据2004年上海市高院的研讨会议《上海市高级人民法院关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》（以下简称《高院解答》）第四组问答[[2] http://mc.lawyers.org.cn/bc/committee/#_ftn2]，确定未成年人没有份额。其实对于该解答应有两种释义，第一：满足同住人条件的未成年人，可以独立享有同住人的份额，出于对未成年人的保护，对其承担监护义务的人，还可以适当多分；第二：满足同住人条件的未成年人不能独立享有份额，仅对其承担监护义务的人适当多分[[3] http://mc.lawyers.org.cn/bc/committee/#_ftn3]。但纵观上海各级法院的判例，第二种观点已然成为司法裁判的主流依据。几乎没有法院采用过第一种观点。而且高院在审判监督程序中从未因此而改判过，据此可以看出2004年上海市《高院解答》对未成年人份额的解释应倾向于第二种，严格限制满足同住人资格的未成年人的征收份额。

符合同住人资格的未成年人，法院不愿意公平地给其补偿。可想而知，未成年人若要获得公房同住人资格更难。从上海《高院解答》以及各类判例中可以管中窥豹，其处处设置前置条件，限制未成年人获得同住人资格。比如该解答第四组：“承租人或同住人允许他人未成年子女在自己承租的公房内居住的，一般可认定为属于帮助性质，并不当然等于同意该未成年人取得房屋的权利份额。因此，在这种情况下，该未成年人无权主张分割房屋拆迁补偿款，除非其能够提供证据证明其居住权并非基于他人的帮助而取得”。本条是指除按政回沪的知青子女除外，未成年人户口在被征收房屋内且实际居住生活，往往会被法院特别列出，认为对未成年人的帮助，即使该未成年人在房屋征收时已经成年同样不具有同住人资格。审判实践中，法院认为如果未成年人的监护人不在被征收房屋内的，未成年人一般就不属于同住人资格。那么上海市各级法院严格限制未成年人成为同住人，或者排除具有同住人资格的未成年人的份额，法院的该类做法是否具有法律法规依据，以及法院如此判决的出发点是什么？

二、我国对于未成年人征收份额的理论与法律背景

（一）未成年人具有平等的民事权利能力。根据《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）第十三条规定：“自然人从出生时起到死亡时止，具有民事权利能力，依法享有民事权利，承担民事义务”。以及第十四条规定：“自然人的民事权利能力一律平等”。未成年人具有自然人身份，“任何自然人不论其智力程度，身体状况，文化水平，宗教信仰等各方面存在何种差异，皆无例外能够享有任何私法权利，承担任何私法义务”[[4] http://mc.lawyers.org.cn/bc/committee/#_ftn4]。未成年人在权利能力上与成年人并无二致，且根据《未成年人权益保护法》第三条规定[[5] http://mc.lawyers.org.cn/bc/committee/#_ftn5]未成年人不仅平等地享有各项合法权益，而且应当特殊、优先保护。因此未成年人可以享有一切不受行为能力限制的权利，且未成年人的各项合法权益不能被取代、剥夺或者约定放弃，正如梁慧星教授所讲：“民法关于民事权利能力的规定属于强制性规定，不允许当事人以自由意思予以排除或变更”[[6] http://mc.lawyers.org.cn/bc/committee/#_ftn6]。

未成年人与成年人在法律上唯一的区别在于民事行为能力。虽然未成年人因为精神、智力和年龄方面等各方面的原因，在民事行为能力上受到相应的限制，但是纯获利益的行为或者与其民事行为能力相适应的行为依然被认定为合法有效。如果其从事与其民事行为能力不相适应的行为，可以由其监护人代为履行，但最终的权益仍然归属于未成年人。同时，为保护未成年等无或者限制民事行为能力人能平等地享有各项民事权、利承担民事义务。我国《民法总则》第二章第二节设置了监护制度。监护是根据法律的规定，对特定自然人的人身和财产权益进行监督和保护的民事法律制度[[7] http://mc.lawyers.org.cn/bc/committee/#_ftn7]。因此，监护人只有保护被监护人的人身、财产以及其他合法权益的义务，却无权放弃、侵害或者代替被监护人的合法利益的权利。在法律层面上，未成年人与其监护人在民事权利能力上平等且互相独立，在行为能力上需要被监护人等社会特殊地照顾、保护。如果其他组织或个人有侵犯未成年人合法权益的，其监护人可以代理其提起诉讼，要求赔偿损害。

（二）涉及未成年人拆迁、征收份额的法律规定。

1、行政法领域对未成年人在拆迁、征收份额方面持有平等且特殊照顾的观点。2010年国务院出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》及其已废止的两部《城市房屋拆迁管理条例》，由于我国地缘辽阔，各地征收工作均具有地域性，因此以上的规定都较为宏观，也未单独提起未成年人，可以推定未成年人作为自然人可以被平等地对待。上海市政府在福利分房、拆迁安置等多方面对未成年人不仅将未成年人作为独立的自然人看待，而且特殊的未成年人会适当多给予照顾。比如在1991年出台的《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（已废止）第四十五条规定：“未成年子女因入托入学等原因，常住户口不在父母或监护人处的，拆迁时应当计入该户口的安置人数，但不分户安置”可知，符合条件的未成年人可以被平等的对待，即使有些不符合安置人口原则性规定的未成年人，符合该条规定的仍然可以获得平等的补偿安置。且该细则第四十六条规定：“被拆迁房屋使用人中凡已领取本市独生子女证的独生子女，根据建设单位房屋规格，安置时可增加二至四平方米；但独生子女已结婚的除外”。以及2006年的《上海市城市房屋拆迁面积标准房屋调换应安置人口认定办法》（已废止）关于引进未成年人作为被安置人口的规定等等，均可看出上海市人民政府对未成年人有平等且特殊的照顾。由于市场经济的发展，上海市政府对拆迁工作方式的调整等多方面原因，自2011年政府出台《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》后，将“房屋拆迁”改为“房屋征收”。政府征收时对房屋内被安置人数以及安置人员不再认定（因居住困难而获得托底保障对除外）[[8] http://mc.lawyers.org.cn/bc/committee/#_ftn8]。征收安置补偿协议上只显示公房承租人的名字，其他同住人安置份额有其家庭内部协商解决。若家庭内部因同住人认定或份额有争议的，可以交由当地人民法院裁决[[9] http://mc.lawyers.org.cn/bc/committee/#_ftn9]。

2、司法审判领域对未成年人在拆迁、征收份额方面持限制、排除的观点。在法律层面上，我国《宪法》《民法总则》《未成年人保护法》《妇女儿童权益保护法》等，对未成年人均给予特殊、优先保护。但在上海各级法院审判层面上，包括《高院解答》《上海市高级人民法院公房居住权纠纷研讨会综述》以及各级人民法院的判例中体现出，对未成年人存在限制、排除或者由其监护人直接取代的观点。且在实际审判存在自相矛盾的观点，比如，在80-90年代，当时的未成年人与其父母共同享受过福利分房或者公房拆迁安置的，法院会认定当时的未成年人已经享受过福分房或者作为同住人被安置过，根据高院规定“不能重复享受福利政策”的分配的原则，当时的未成年人现已成年，但已无权利再在他处公房内享受征收补偿利益；在今天，与其完全对立的观点是，符合同住人资格的未成年人在公房征收中，却也能获得同住人应有的安置补偿。那么上海市各级法院为何在没有法律法规依据的情况下，要严格限制未成年人成为同住人或者限制其份额呢。而且这种观点一直持续至今，还有可能继续持续下去。

三、探究未成年人不享有征收份额的原因

上海市各级人民法院关于未成年人在征收补偿中应享有的份额的判决，虽然没有法律法规的依据，但是均参考且适用上海市高级人民法院在2004年作出的《高院解答》第三组问答的观点。那么《高院解答》的理论依据何在。唯有找到原因，才能更好地规范未成年人在征收补偿中应有的权益。

（一）公房居住权问题。

1、公房居住权并非法定权利。公房是我国在特定历史背景下，国家为解决职工生活居住的一项福利性住房政策，公房的产权属于国家，公房的居住使用权（或称为居住权）属于承租人和同住人所有。根据高院对居住权的解释：公房居住权不是一种物权，它区别于罗马古典法时期的役权，且未被《物权法》入编”[[10] http://mc.lawyers.org.cn/bc/committee/#_ftn10]。因此很多法院便据此认为，居住权是一种居住利益，并非一项法定权利。而监护人对未成年人具有法定抚养义务，对未成年人的居住问题同样需要其一并解决，而并非用被征收房屋的补偿款予以解决。比如（2016）沪02民终4384号判决认为：“未成年人的父母是未成年人的监护人。虽然沈某某的户籍报出生于系争房屋内，但是对于该未成年人的居住生活等负有抚养义务的，首先系其父母作为监护人理应承担的责任和义务。故未成年人的居住问题，应由其监护人解决。系争房屋被征收补偿安置对象沈某，负有监护未成年人的义务，故酌情给予其适当多分了相应的补偿”。本文作者认为承租人和同住人对公房的居住权确实不同于普通的用益物权，这种居住权是属于可以对公房“占有、使用、收益和处分（当然，处分权会受到一定受限）”的权利，若非区别于公房的性质，其与私房所有权在财权权益方面并无差异，可以称为“准所有权”。另外在 2006年《 物权法（草案）》（ 五次审议稿 ） 删除居住权的原因，并非因为居住权的性质不属于物权，“而是全国人大法律委员会研究认为居住权制度的适用范围很窄，居住权纠纷多发于亲属朋友之间，可通过婚姻法、合同法等救济渠道加以解决”[[11] http://mc.lawyers.org.cn/bc/committee/#_ftn11]。因此居住权并非仅仅是一项居住利益，而且该项居住权应当有承租人和同住人共同享有，未成年在享有权利方面也应当被同等地对待。

2、居住权差异化对待。虽然并无法律法规细化征收补偿利益分配问题，但上海市《高院解答》第九组问答同样回答了该问题：“承租人、同住人之间，一般遵循一人一份、均等分割的原则取得拆迁补偿款”。但是该观点似乎将未成年人遗忘了，或者法院审判中显然并未参考该意见，而是适用《高院解答》的其他规定，排除、限制或者取代未成年人的权利。但是无论法院赋予居住权何种名义，比如居住利益，作为自然人的未成年人都应当平等地享有，且应当受到法院等司法机关的特殊保护，但实践中并非如此。具有讽刺意义的是，在被征收公房内有无民事行为能力的成年人时，该无民事行为能力人不仅可以分的征收补偿份额，而且还可以被照顾，适当获得多分，此时法院对行为能力和监护人问题，却闭口不谈。

（二）裁判规范方面的原因。

1、现行立法简约粗放，适用性差。

从法律层面上，法院判决书引用的参考条款为《物权法》第九十四条：“按份共有人对共有的不动产或者动产按照其份额享有所有权”，但该条对认定同住人以及如何分割征收份额，并无关联性。

从上海市法规层面上，法院判决的依据可能是《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第四十四条和第五十一条，虽然该条文规定了公房征收补偿利益归属承租人和同住人，以及认定同住人的原则，但是该规定比较宽泛，适用性差。

因此，为了解决公房征收补偿利益分配审理问题，各地高院往往制定一些审判参考性文件、内部会议和常见纠纷问答等，以便本地区法院参考使用。但高院制定的各类参考文件时，制作程序简单、缺乏论证，往往存在违反上位法，或自相矛盾等问题。比如《高院问答》中对未成年人份额解答中“对在公房内居住的未成年人实际承担监护义务的人，可以就该房屋的拆迁补偿款适当多分”明确未成年人在征收中不享有份额。然而在1998年之前，当时的未成年人名字出现在福利分房调配单上或作为公房拆迁的被安置人时，法院往往认定他们已经享受过福利分房或者享受拆迁安置利益。如此自相矛盾的观点，却很受法官的青睐。

2、司法审判观点与政府安置补偿政策不统一。

上海市政府对房屋的拆迁安置或征收补偿，考虑更多的是社会效果，尽可能保障被征收户的合法权益，解决被征收户的整体居住利益，因此政府会尽可能多一些补偿该户居民。法院审理案件时解决的是家庭内部矛盾，家庭成员之间的利益是此消彼长的关系，为平衡家庭成员间矛盾冲突。未成年人的利益自然要适当妥协。因此法院审判观点和政府的政策冲突较大，尤其在“他处有房”、“居住困难”等概念上，都不完全相同。法院认定他处有房的理解为：他处无福利分房，无年限限制；政府认定他处有房一般是指五年内，名下无任何房屋。在遇到冲突时，法院审判观点无法统一，又无直接的法律法规调和之间的矛盾，因此审判实践中法官自由裁判权极大，对未成年份额认识和判断自然会做出不同的判决。同时征收裁判规范不健全使得法律法规适用不统一，这也是造成同案不同判现象的重要原因、

（三）传统观念方面的原因。首先、在法律上，公房承租人和同住人虽然仅有居住使用权。但实际上，根据公房的来源、实际居住等情况，其中部分长辈承租人或同住人会被认定为该房屋的“所有权人”。而晚辈的未成年人们一般对被征收公房来源没有任何贡献、不实际居住、户口报出生式的空挂，因此未成年人不能和其他同住人具有平等分割权利。其次、未成年人一般随其父母等监护人居住、生活，其对被征收房屋依赖较小，如果其父母能解决居住问题，那么不独立居住、生活的未成年人也可以附带被解决，所以法院在审查该类案件时，为了平衡复杂的家庭矛盾和利益，实现案件的法律效果和社会效果的统一，就会判决未成年人依附于其监护人，只对其监护人适当多分，但其本人不能独立享有份额。尽管法院作出的裁判结果，勉强可以接受，但其裁判理由严重违反上位法规定。因此，法院可以因未成年人未实际居住、对房屋无贡献等其他原因，而认定未成年人因不符合同住人资格而不享有份额或者符合同住人资格而应适当少分；但绝不可因为该同住人是未成年人而对其不予分配。

四、规范未成年人征收份额的对策研究

从目前司法判例研究看，对未成年人可以享有公房征收补偿份额的观点并未得到法院的普遍认可，但此处应当分别看待，有的案件因为未成年人本身确实不符合同住人资格，或者符合同住人资格但是应当属于少分的情形，应当适用同住人资格认定标准，判决其应当享有相应的份额，此种观点应属合理；而有的案例，未成年人完全符合同住人的条件时，而法院却对未成年人的份额就随意限制、剥夺，确属不合理。但更好地规范未成年人的征收份额，必须要完善征收补偿分割的法律法规等法官裁判理由的系统性工程，未成年人仅属于其中一栏，征收补偿案件属于牵一发而动全身的社会问题。因此，研究未成年人征收利益份额的合理性，也就是要规范和完善征收利益分割的制度和裁判观点。笔者认为要完善征收补偿分割制度，应当从以下几点着手。

（一）完善法律法规制度，及时公布指导性案例以统一裁判尺度。

1、完善征收补偿的法律法规制度是规范法官裁判案件的前提。法律法规是法官裁判案件的直接依据。首先、在征收补偿共有纠纷案件中，因为没有统一的法律法规依据，在面对疑难复杂、人数众多又具有历史性难题的征收案件时，法官往往仅根据自己对案件的理解、判断而做出裁定，因此法官的自由裁量权非常大，极易引起一方当事人对案件实体正义的怀疑，以及对裁判结果不满，当事人往往会选择上诉或再审。因此，在制定法规政策时，首先要在符合宪法、法律法规等上位法的前提下，可以较为细致地规范、确定承租人和同住人的利益分配方式。其次、参考房屋的公房历史性、房屋来源、实际居住、在册户口、他处有房、经济条件等情况综合考量、平衡符合同住人资格的当事人之间的利益。作为未成年人的同住人，根据其对被征收公房的以上因素，公平公正地规范其应当享有的利益。不必将未成年人作为特殊的主体对待，可以不适当照顾，但是绝不可以特殊地排除、限制。

2、各地高院可以在其职权范围内制定合理、合法且“非具体应用法律性”问题的指导性文件，是统一裁判尺度的关键。法律法规制定需要严格程序，一般耗时较长。而且房屋征收法律法规一般具有地域性，适用范围较小，因此在出台完善的法规政策之前，各地高院可以在其职权范围内，依据被征收房屋的性质、难点、焦点以及疑难问题，并按照相对严格程序制定既符合上位的规定，又具有可适用性的非法律适用性的审判指导文件。同时向司法机关、社会组织、专业行业等征询讨论其裁判指导文件的合法合理性问题，在相当程度上符合法律规范的整体性与合法性。但绝对不可以高院组织各区法院法官，内部召开一次会议，且并未经过严格的程序论证、讨论，也未向社会公开征求意见，更未经过相关专业领域的论证讨论，就形成了“统一裁判口径”。如此以来司法裁判观点前后不一，同案不同判现象更加严重，同时社会丧失了对司法的知情权，老百姓对司法不公的积怨更深。同时，省高院及其下级法院在遇到征收疑难和复杂问题，且属于适用法律的问题时，可以逐级向最高人民法院请示，要求高院给出参考性意见，方便法官对类似案件的审理工作。因此需要制定统一且完善的法规制度，相关辅助性法律文件，以规范法官的裁判尺度，平衡征收补偿利益分配。未成年人的份额才能在征收整体制度合法、合理的前提下，获得更合适的补偿。司法裁判也将会进一步减少因对法律、法规、法律性问题理解不同而造成的同案不同判现象。

3、及时公布征收补偿方面的指导性案例是统一征收法律适用的先导。虽然指导案例在司法理论领域广泛讨论其效力性、适用性问题，但在司法实践中指导案例却具有不可取代的指引作用。律师、法官等法律从业人员在办理案件时，遇到新问题和争议性较大的法律问题时，往往具有检索类似先例的习惯，并参考以往法院法官对相同案例、相同法律适用的观点。而且优质的指导案例比法律法规更具有及时性、实用性等优点。因此上海市高院在征收审判中对新问题，争议性大或者疑难性问题点上，可以搜集本地区受案法院裁判方法得当，裁判结果正确的案例，并报请最高院将该类案件最为指导性案例公布。各级法院在裁判类似问题时遵循指导性案例中的指导规则。指导性案例可以表明最高院以及高院对该类问题的观点，具有及时高效的特点，可以更好地指导法院的裁判工作。

（二）构建征收法律职业共同体，推动房屋征收审判工作的良性发展。我国广义的法律职业共同体主要包括：法官、检察官、律师、法学研究者、仲裁员，公司法务以及所有法律职业从业者。但司法实践中，对于法官、检察官、律师属于典型的法律职业，并构成法律职业共同体的核心并未有异议[[12] http://mc.lawyers.org.cn/bc/committee/#_ftn12]。司法审判中的角色不同决定了思维方式多样化。法官始终处于公平、公正的审判者角度，力求每一个案件能够实现司法审判的社会效果与法治效果的有机统一；专业且满腹经验的征收律师为实现委托人利益最大化，不断切换原被告身份，深知司法审判中的相关制度和判决存在的不足和缺陷，对未成年人等应当享有或者不应当享有征收份额的理论和实践观点非常充实；检察官在民事、行政案件中处于审判监督的角色，审查民事案件在法律实体适用和程序适用方面存在的问题，最大限度维护司法的公正和权威。因此需要建立征收法律职业共同体交流机制，现实角度互补。因此法律职业共同体可以对法律争议性问题实现合理性统一、疑难性问题对论证研究、特殊性问题合理性解决方案等多方面、多角度不断交流沟通，以健全完善征收法律法规，实现法规统一适用，规范法官裁判尺度，并可以减少同案不同判的现象，多角度化解社会矛盾，减少诉讼纠纷，进而推动征收司法审判工作的良性发展。

（三）树立正确的裁判观念和科学的裁判思维，实现司法效果与社会效果的统一。

1、树立正确的裁判观念。公房是特定历史背景下，单位分配给员工家庭使用的房屋，员工及其家庭成员均不享有产权，仅有居住使用权。只有在出售或者被征收时，该房屋的居住利益才会转化为财产利益，而且征收补偿利益不仅仅是对评估价格的补偿，其包含多重奖励补贴，法律性质以及归属争议较大。因此，裁判分割该类房屋的征收利益时，不仅法律层面上属于疑难复杂，而且具有较强的家族属性。同时该类纠纷涉及人员较多，多为近亲属之间的矛盾。因此法官在审理此类案件时，在符合法律法规的前提下，以化解家庭矛盾而目的，平衡各同住人之间的利益（以户口为基础，参考房屋的来源，居住困难、经济困难、他处有房等）为基础，有效地实现司法效果有社会效果的统一。

2、科学而统一裁判思维。科学而统一的思维是指导法官正确进行法律思维，从而公正裁判案件的工具，也是保证法律统一适用、避免同案不同判的关键[[13] http://mc.lawyers.org.cn/bc/committee/#_ftn13]。而各地房屋征收补偿利益分割案件，在尚无法律法规规定的前提下，法官的裁判思维不同以及对法律关系对理解不一，是造成目前同案不同判的主要原因。因此需要加强对法官裁判思维的培训，将裁判思维统一到法律思维的层面上，避免对避开法律规则而直接适用原则的现象，另外加强法律思维的教学工作，我国法学教育重研究，轻实践，而司法审判中以实践为主，研究为辅助。因此调整法学教育的方法，重点培养学生的法律思维能力和案件分析能力，以便能更好地从法律上处理矛盾纠纷。

五、结论

在公房征收利益分配案件中，符合同住人资格的未成年人不应因其民事行为能力而受限或者由其监护人代为受配，而应当依据该未成年人对房屋具体贡献、实际居住、他处房屋、户口等综合情况，认定其征收利益份额。由于征收利益分割案件疑难复杂，争议性问题极多，且无法律法规直接规定，也无足够的指导性案例，法官在审判中自由裁量权极大。每位法官的裁判思维以及方法不同，法律不统一适用成为常态。同时也要限制法官的自由裁量权。因此需要对征收补偿利益分配出台统一法律法规，公布相应的指导性案例，以规范法官的裁判尺度，形成统一的法律思维和正确的裁判观念，尽量减少因法律不统一适用而造成的同案不同判现象。由于审判实践中，不断出现新情况和新问题，需要构建征收法律职业共同体，加强疑难案例研讨和交流，不断弥补征收案件中存在的缺陷。