摘要

低空飞行安全是低空经济高速健康发展的重要保障，架空输电线路因其隐蔽性强且架设高度与低空飞行活动密集区域有较大重合对低空安全产生了严重威胁。目前在架空输电线路上设置航空警示装置是避免低空飞行器撞线行之有效的措施。本文在对我国已有涉及架空输电线路航空警示装置设置的法律法规和标准的梳理分析基础上，提出当前法律规制存在未明确设置主体、设置区域和法律责任，相关技术标准不能满足航空警示装置设置发展需求等问题，并建议制定《低空空域交通管理条例》、尽快制定颁布强制性国家标准，构建覆盖全国的架空输电线路航空警示装置设置的规则框架，以快速响应低空空域开放和技术发展的现实需求，助力低空经济发展。

关键词 低空经济；架空输电线路；航空警示装置

引言

在我国低空经济发展环境持续向好、政策举措不断落地的背景下,低空经济作为战略性新兴产业和新质生产力的典型代表进入了高速发展时期。^[1]低空空域作为稀缺且无可替代的资源是低空经济发展的空间载体，真高300米以下的空域是人类低空活动、高层建设和设施最集中的区域，可以预见越来越多的低空飞行器将加入到低空飞行之中，低空空域将变得更复杂、更繁忙，要发展低空经济就必须保证低空空域在一定区域空间的整体性、连贯性。如何才能充分发挥低空飞行活动的直线运输距离优势，飞行器对障碍物的避让就是首先要解决的问题。根据我国通航飞行事故统计数据，“十三五”以来共发生通航事故126起，碰撞障碍物事故26起，占事故总数21%，其中撞线事故19起，占碰撞障碍物事故73%，占事故总数11%，可见，架空输电线路对低空飞行安全的威胁不容忽视，架空输电线路正成为分割低空空域、阻碍低空飞行器飞行的重大障碍，甚至被称为“低空飞行杀手”。

一直以来，架空输电线路对通用航空低空飞行活动的影响都受到业内外的持续关注。2018年时任民航局局长冯正霖在署名文章《破除制度性障碍，释放发展活力，打好通用航空高质量发展攻坚战》中，专门提出要“悬挂直升飞机飞行障碍球”、“尽快完善出台相关标准”以强化通用航空的薄弱环节；2021年全国政协委员、中国民航大学副校长吴仁彪在《关于在架空线缆加快安装航空警示装置》的提案中建议加强在架空线缆上安装航空警示装置的顶层设计，制定相应的技术标准，该提案获评全国政协2021年度好提案。2022年1月民航局航空器适航审定司开始组织起草《架空输电线路航空警示装置技术规范》，2023年10月形成该标准征求意见稿，至本文完稿时该标准尚未施行。2023年4月中国民航科学技术研究院、中国民航局第二研究所等单位开始编写国家推荐性标准《航空障碍物标志与照明技术要求》，2024年6月形成该标准征求意见稿，该标准目前正在征求意见中。

为保障低空飞行安全，加快架空输电线路航空警示装置的法律规制，规范航空警示装置的加装设置，本文从法律视角研究分析我国架空输电线路航空警示装置规制存在的问题并提出建议，以期与大家共同为我国低空经济发展作出努力和贡献。

一、架空输电线路航空警示装置对发展低空经济的作用

（一）有利于保障低空飞行活动安全

架空输电线路有利于电能的远距离传输，但其外形隐蔽，特别是没有警示标志或灯光标识的架空输电线路，使低空飞行器驾驶员或操作员在飞行过程中很难及时发现并准确判断其位置，从而增加刮撞风险，影响低空飞行活动安全。2021年2月民航局飞行标准司发布了《直升机防撞线》运行安全通告，文件显示：2018年6月至2020年10月，我国共发生20起直升机安全事故，其中人为原因导致17起，天气原因2起，机械原因1起；人为原因导致的17起事故中，直升机撞线7起。笔者认为既然事故将“撞线”归为人为因素，就说明可以通过规范管理实现对该类事件的有效预防与改善，即一方面要提高对运营人、飞行器和飞行员的管理要求，另一方面也要提高障碍物能见度，尤其是架空输电线路的能见度，降低撞线事故发生的可能性。在架空输电线路上设置航空警示装置，利于提高架空输电线路的可见性，有利于增强低空飞行器驾驶员或操作员的警觉性，保障低空飞行活动安全。

（二）有利于提高低空空域资源利用效率

随着直升机、无人机和电动垂直起降航空器制造技术的普遍应用，人类活动空间逐步向上扩展，根据《国务院、中央军委关于深化我国低空空域管理改革的意见》，各类低空空域垂直范围原则为真高1000米以下；《国家空域基础分类方法》进一步将W类和G类空域设定为非管制空域，真高在300米以下低空空域资源已经开放。

架空输电线路、高层建筑、测风塔、风力发电站等障碍物一旦建成就会长时间占用特定低空资源，这与低空飞行在同一时间、同一地点对空间使用的排他性相互形成矛盾，对低空飞行安全造成隐患。架空输电线路集高度危险性和公共设施的重要性于一体，其外形细长不易被发现，高度多在20米-70米之间，线路的分布高低错落，将低空空域割裂，使低空空域环境变得更加复杂，影响资源利用效率。安装架空输电线路航空警示装置有利于飞行员更加清晰地了解低空空域中的障碍物分布情况，实现及时有效避让，减少刮撞风险，为规范低空空域管理和建立低空交通秩序提供基础条件，从而提高低空空域资源利用效率。

（三）有利于促进低空经济产业发展

低空经济是市场经济，低空经济的参与各方在市场竞争中能优化资源配置和产品服务，实现低空经济升级突破，同时低空经济产业链条长、涉及领域广，涵盖芯片制造、新型材料应用、信息技术和服务等多个产业环节，但低空经济的核心是飞行，最后都要通过低空飞行活动产出价值。在架空输电线路上设置航空警示装置可以保障低空空域安全，为低空经济参与者提供良好的飞行环境，他将直接促进我国低空经济产业发展，从而使低空经济实现良性循环和可持续发展。

二、我国架空输电线路航空警示装置设置规制存在的法律问题

在架空输电线路上设置航空警示装置避免低空飞行器撞线是国际通行的成熟做法。架空输电线路航空警示装置设置问题，涉及空域管理行政部门、空域使用者、飞行器制造者；涉及电力管理行政部门、电力设施所有者、经营者等多方主体。航空行业、电力行业都是关系国计民生的重要领域，我国作为拥有世界上规模最大的架空输电线网络和低空经济巨大发展潜力的国家，在架空输电线路上设置航空警示装置尤其应当注重发挥法治的引领和保障作用。通过检视现有关于架空输电线路航路警示装置的法律法规和技术规范，笔者认为目前关于架空输电线路航空警示装置设置的法律法规和技术规范都无法满足低空经济发展的需求，还存在以下问题：

（一）航空警示装置设置主体不清晰

航空警示装置的所有权或管理权人是谁？这不仅关系到由谁设置、后期巡检维护和损害赔偿责任承担问题，更关系到低空经济发展与人民群众的人身、财产安全问题，但现有法律法规对此并无明确规定。设置主体问题架空输电线路航空警示装置设置诸多问题中的首要问题，如果责任主体不明确，不仅会引发凡事推诿塞责，后续再多的规定都难免沦为空文。

我国《民法典》规定物的所有权人享有对物的占有、使用、收益和处分的权利。同时，为了限制所有权人行使权利的边界明确规定了所有权人的义务，《民法典》在物权编建立了建筑物区分所有权、相邻关系、共有制度；在侵权责任编规定航空器致地面第三方和高压线致人损害承担无过错责任。我国1988年修订的《电力法》规定禁止任何单位和个人危害电力设施安全，任何单位和个人不得危害发电设施、变电设施和电力线路设施及其有关辅助设施；电力管理部门应当按照国务院有关电力设施保护的规定，对电力设施保护区设立标志。《供电营业规则》规定供电设施的运行维护管理范围，按照产权归属确定等等，但是随着低空空域开放和低空飞行日趋频繁，这些规定显然已无法适应新的经济形势的需要。同时，我国电力体制自建国以来多次改革，形成了较为复杂的格局，从发电到终端用电大致可以分为发电环节、输电环节、配电环节和售电环节，这四个环节涉及发电企业、电网经营企业、供电企业、电力用户等主体，而架空输电线路正是连接这四个环节的重要载体，如何判断架空输电线路的产权人面临困难。加之，我国《电力法》规定了“电力事业投资，实行谁投资、谁收益“的原则，如此在低空飞行商业化前景下，享有收益的主体如航空器使用者、制造者等对架空输电线路的设置都有承担责任可能。

（二）应当设置航空警示装置的区域不明确

现有关于架空输电线路航空警示装置设置区域的规定来自于电力部门和民航部门。

第一，电力部门对架空输电线路标识的规定侧重于避免地面活动对架空输电线路等电力设施造成破坏，以及提醒地面人员在活动中与架空输电线路保持安全距离，以免造成人身和财产损害。《电力设施保护条例》及《电力设施保护条例实施细则》规定架空电力线路穿越的人口密集地段、人员活动频繁地段、必要的架空电力线路保护区等区域应设置安全标志和要保持安全距离。

第二，民航部门为保障飞行器避免被地面障碍物影响，将机场一定范围内的空域划为机场净空区，对机场净空区内的架空输电线路航空警示装置设置已经进行了规范。《民用机场管理条例》第四十八条规定在民用机场净空保护区域内设置22万伏以上的高压输电塔的，应当按照有关规定设置障碍灯或者标志；第五十六条规定禁止在民用航空无线电台电磁环境保护区域内修建影响民用机场电磁环境的架空高压输电线。

但是对于机场净空区以外，应当设置航空警示装置的区域尚无有效规定。《民用航空法》第六十一条仅规定机场净空区外，可能影响飞行安全的高大建筑物或者设施，应当按照国家有关规定设置飞行障碍灯和标志，并使其保持正常状态。《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》第五十五条进一步规定对于可能影响飞行安全的高大建筑物或设施、测风塔、高压线、风力发电站，应当按照国家有关规定设置飞行障碍灯和标志、反光板等，仅将架空高压线列为标识对象，对于设置区域和要求仍无规定。《架空输电线路航空警示装置技术规范（征求意见稿）》虽然设立专门章节规定设置航空警示装置的区域和要求，但该文件还未正式施行，无法使用。

第三，通过以上分析可以发现，电力部门作为架空输电线路的管理部门或所有人没有对应当设置航空警示装置的区域制定行业规范；民航部门为确保飞行安全，虽历来重视设置架空输电线路航空警示装置，但囿于职权有限，目前仅限于机场净空区内航空警示装置的规制和管理，对机场净空区外，低空飞行活动区域现有规定缺失。

（三）对不履行设置航空警示装置义务的法律责任规定不完善

法律责任系因违反法定义务或约定义务，或不当行使法律权利或权力所产生的，由行为人承担的不利后果。^[2]设置主体不清晰和设置区域不明确会直接导致责任主体、责任形式难以认定，进而影响认定责任人应当承担的法律责任。现有规定对于不履行设置航空警示装置义务的法律责任存有较大空白，笔者认为未履行设置航空警示装置义务的法律责任规定至少应当包含两方面的责任，一是撞线事故发生前未履行设置义务的责任，二是撞线事故发生后未履行设置义务的法律责任。撞线事故发生前的法律责任主要是为了督促责任人履行设置义务，撞线后的法律责任主要是为了解决民事赔偿问题。

目前关于事故发生前未履行设置义务的规定主要见于有关机场净空区管理的文件中，电力部门则无类似规定。《民用机场管理条例》第七十八条规定对于在民用机场净空保护区域内设置22万伏以上的高压输电塔，未规定设置障碍灯或者标志的，由民用机场所在地地区民用航空管理机构责令改正，处10万元以上50万元以下的罚款；第八十一条规定，在民用航空无线电台电磁环境保护区域内修建架空高压输电线影响民用机场电磁环境保护的，由民用机场所在地县级以上地方人民政府责令改正，情节严重的，处2万元以上10万元以下的罚款；电力部门则无相关规定。由此可见对于事故发生前机场净空区外未设置航空警示装置法律责任的现有规定缺失。

而事故发生后未设置航空警示装置的法律责任同样需要完善，因为尽管《民法典》侵权责任编对因侵权行为产生的民事责任作出了基本规定，但低空飞行参与主体多、事故原因复杂，因此对赔偿主体、赔偿范围、赔偿标准等易产生争议，如果明确规定更有利于该类纠纷的解决。

（四）现有标准类文件无法满足航空警示装置设置的技术要求

法律规范和技术规范是法学研究中一对重要的概念。法律规范是一种调整人与人之间行为和关系的社会规范，还是以国家强制力保证实施的特殊社会规范。而技术规范是对生产过程、产品或环境质量之合理定性的规范。^[3]法律规范对法律关系各方的权利义务进行规定，再由承担义务的一方根据技术规范严格履行法律义务。

在各行业标准文件之中，电力领域关于架空输电线路航空警示装置设置的规定有《1000kV架空输电线路设计规范（GB50665-2011）》《110kV～750kV架空输电线路设计规范（GB50545-2010）》，这两份国家标准均规定高杆塔应按航空部门的规定装设航空障碍标志，是通过标准间的引用进行规定，但航空部门现有的标准文件只对机场净空进行规范，却难以满足现实需要。《民用机场飞行区技术标准（MH5001-2013）》规定了架空电线、电缆等和支撑塔架的标志和灯光标示的通用技术要求，也规定机场附近的高压输电线及其塔架，横跨河流、水道、山谷或公路的架空电线或电缆经评估认为有危害飞行安全的，应当设置碍物标志及灯光标识。此标准仅适用于民用机场及其附近地区，对于上述区域外规定缺失。

《架空输电线路航空警示装置技术规范（征求意见稿）》较为全面细致的规定了航空警示装置的分类、技术要求，设置区域和要求章节，填补了我国架空输电线路航空警示装置技术规范的空白，是民航局积极履行确保飞行安全工作职责的行为，有重大的积极意义。但《架空输电线路航空警示装置技术规范（征求意见稿）》只是民航的行业技术标准，架空输电线路航空警示装置设置主体问题不在其规制的范围内。

三、解决问题的建议

习近平总书记指出：“社会主义市场经济本质上是法治经济”，深刻揭示了市场经济与法治的内在关系，低空经济要高质量发展需严格遵循法治的思维方式和工作方式。为解决上述法律问题，笔者提出以下建议：

（一）针对当前几个突出问题的建议

第一，为解决航空警示装置设置主体不清晰的问题，建议指定架空输电线路的产权单位或管理单位为航空警示装置的设置主体，电力部门作为电力设施的所有者和经营者更应当与时俱进，依法采取安全措施和履行警示义务，确保在行使权利同时不影响他人合法权益。同时，要求设置主体在装置设置完成后，向相关部门报备，并承担后续的巡检维护责任。对于跨越特殊区域（自然保护区等）的输电线路，应明确该区域的管理部门或政府相关部门作为联合设置主体，共同参与设置及后续巡检维护工作。对于因设置主体不清晰导致的责任推诿现象，应明确责任追究机制，对未履行设置及巡检维护责任的主体进行处罚，确保责任到人，减少安全隐患。

第二，为解决航空警示装置设置区域不明确的问题，建议由民航牵头组织电力、城市规划等多领域专家进行深入研究，结合低空飞行活动的实际需求和架空输电线路的分布情况，科学划定或列举应设置航空警示装置的具体区域。同时，应建立动态调整机制，根据城市发展、飞行活动变化等因素适时调整，确保低空飞行安全。

第三，为解决法律责任不完善的问题，建议以飞行器发生撞线事故为分界点，将未履行设置航空警示装置义务的法律责任分为两个紧密相连但又各有侧重的部分。一是事故发生前的行政法律责任。法律规定应明确，负责设计、建设或管理可能影响飞行安全的架空输电线的主体，有义务设置并维护航空警示装置，以确保飞行器能够清晰识别并避开潜在的危险区域。若此类主体未能履行该义务则承担行政处罚，如罚款、责令限期整改等，以强化其责任意识，并预防事故的发生。二是事故发生后的法律责任。一旦撞线事故不幸发生，法律责任则转向事后的责任认定与损害赔偿。此时，未履行设置义务的主体将面临更为严格的法律追责。首先，需通过事故调查明确事故原因，若证实与未设置或维护不当的航空警示装置存在因果关系，则相关责任方不仅要承担行政责任，还可能构成刑事责任，如重大责任事故罪等。同时，在民事责任方面，责任方需对事故造成的直接经济损失、人员伤亡赔偿、环境损害修复等承担全面的赔偿责任。此外，为了维护公共利益和警示后来者，法律还可能规定对典型案件进行公开通报，以增强全社会的航空安全意识和法律意识。

（二）关于加快制定保障低空空域交通安全的法规的建议

为了保障民用航空飞行活动安全、有序和高效地进行，2017年交通运输部颁布了《民用航空空中交通管理规则》，全面规定了民用航空器在空中飞行时的交通规则。在低空开放的背景下2024年9月1日苏州市率先施行了《苏州市低空空中交通规则（试行）》，这给我们制定保障低空空域交通安全的法规提供了有益的启发。

在低空飞行越发密集的未来，为维护低空交通秩序，提高通行效率，预防和减少事故，保护公民、法人和其他组织等低空飞行参与者的财产安全及其他合法权益，建议制定《低空空域交通管理条例》，设立低空空域航行规则、飞行通行条件和规定、障碍物及标志、交通管制、执法监督、事故处理、法律责任等章节；将架空输电线路航空警示装置的设置主体、设置区域、法律责任，明确写入障碍物及标志和法律责任的专门章节，以法律刚性约束力保障低空飞行安全，构建覆盖全国的架空输电线路航空警示装置设置的规则框架，以快速响应低空空域开放和技术发展的市场需求。

（三）关于对架空输电线路航空警示装置制定强制性国家标准的建议

现有的架空输电线路航空警示装置规制的技术要求主要在民航和电力两个部门，显然已无法满足现有低空经济发展的需要，加之民航和电力两个部门在制定各自的规章时往往侧重于保护本部门的核心利益与设施的运营安全，又易形成规定“孤岛”现象。如《架空输电线路航空警示装置技术规范（征求意见稿）》作为推荐性行业标准，为架空输电线路航空警示装置提供技术标准，对设置区域设立专门章节，在降低撞线事故发生风险有积极意义，但不能解决设置主体问题。

《航空障碍物标志与照明技术要求（征求意见稿）》作为国家推荐性标准，完善了航空障碍物标志和照明产品的标准体系，在国家标准层面统一规范了障碍灯、障碍球和标志的技术要求和检测检验标准、产品规范，为民航运输、通用航空的发展，飞行安全提供技术支持，但架空输电线路被称“低空飞行杀手”足见其对低空飞行的威胁，其以推荐性国家标准对其规制，存在的突出问题无法解决，效果可能不会很明显。

《标准化法》第十条规定对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准。《标准化法实施细则》规定需要在全国范围内统一的通用技术语言和保障人体健康和人身、财产安全的技术要求，应当制定国家标准。架空输电线路设置航空警示装置符合制定强制性国家标准的要求，建议关于对架空输电线路航空警示装置制定强制性国家标准，可以覆盖设置主体问题，推动架空输电线路航空警示装置安装实施，以适应低空经济快速发展的需要。

四、结语

低空经济快速发展对架空输电线路航空警示装置的设置提出了更高的要求，本文分析了航空警示装置设置规制法律现状中存在的问题，并提出了解决问题的建议，希望可以通过完善法律法规和技术标准的制定，助力低空经济发展。

1. 参见张越、潘春星：《低空经济的基本内涵、特征与产业发展逻辑》，载《延边大学学报（社会科学版）》2024年第4期，第73页。 ↑

2. 参见李拥军：《法律责任概念的反思与重构》，载《中国法学》2022年第3期，第227页。 ↑

3. 参见陈伟：《作为规范的技术标准及其与法律的关系》，载《法学研究》2022年第5期，第84页。 ↑