引言

2023年是我国金融业监管历史上具有里程碑意义的一年，我国金融监管领域迎来诸多重磅改革。通过机构设置调整和职责优化，“一行两会”成为过去式，我国“一行一局一会”的金融监管新格局加快形成。在去年10月底召开的中央金融工作会议上，特别强调了金融在国民经济中的核心地位，提出“加快建设金融强国，全面加强金融监管，完善金融体制，优化金融服务，防范化解风险，坚定不移走中国特色金融发展之路，推动我国金融高质量发展”。会议还强调，“切实提高金融监管有效性，依法将所有金融活动全部纳入监管，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管”。

应当说，金融监管趋严是确定的。可以预见的是，强监管、严监管将成为接下来较长一段时期内贯穿金融监管始终的主线与主旋律。在具体理解此次国家金融监管总局修订发布的《金融机构涉刑案件管理办法》（以下简称《办法》），同样需要深刻认识中央金融工作会议精神，深刻理解当前严厉打击金融犯罪的整体政策要求。

要点解读1：“严厉打击金融犯罪”

1.金融机构全覆盖，从业人员全覆盖

尽管此前《银行保险机构涉刑案件管理办法（试行）》（以下简称“旧规”）在规范名称上只针对了银行机构和保险机构，但是第二条在条文内容上仍然将银行机构和保险机构之外的其他金融机构纳入了适用范围。而此次《办法》第二条不再单独对银行机构和保险机构进行规定，而以列举式的方式明确了“金融机构”所涵指的具体类型与范围，即“在中华人民共和国境内设立的金融控股公司、政策性银行、商业银行、农村合作银行、农村信用合作社、农村资金互助社、贷款公司、金融资产管理公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、消费金融公司、货币经纪公司、信托公司、理财公司、金融资产投资公司、人身保险公司、财产保险公司、保险资产管理公司、保险集团（控股）公司、再保险公司、政策性保险公司、相互保险组织、保险专业代理机构、保险经纪人”。

自2020年6月《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》对于金融业准入的负面清单正式清零，我国金融业对外开放的步伐不断加快，实际操作层面的问题也不断得以落实。在金融开放的过程中，监管能力也需与开放水平相适应。该条第二款中将外国银行代表处、外国保险机构代表处、保险公估人纳入了对象范围，同时以“受金融监管总局及其派出机构监管的其他机构”的兜底性规定，为将日后可能出现的其他金融机构纳入监管保留了必要空间。

此外，相较于“旧规”仅规定“从业人员”，但未明确“从业人员”范围的做法。《办法》第四十一条第一款明确了金融机构“从业人员”的范围除了“与金融机构签订劳动合同的在岗人员，金融机构董（理）事会成员、监事会成员及高级管理人员”之外，也明确包含“签订代理合同的个人保险代理人以及金融机构聘用或者与劳务派遣机构签订协议从事辅助性金融服务的其他人员”。简言之，除了签署劳动合同的正式员工，对于个人保险代理人，以及从事劳务派遣或者辅助性金融服务的其他人员，若存在违法违规行为，同样适用《办法》的规定。

2.“坚持机构为主、属地监管、分级负责、依法处置原则”

“机构为主”强调了金融机构在案件管理中的主体责任，第五条规定了，金融机构应当根据自身的实际情况，“建立与本机构资产规模、业务复杂程度和内控管理要求相适应的案件管理体系”，同时也要确保合规管理的有效性与持续性，避免形式上的合规，“制定并有效执行本机构的案件管理制度”。

“属地监管”指的是金融机构所在地的监管机构要承担起对机构的监管责任，指导、督促案发机构做好案件处置。此外，根据第七条的规定，各级派出机构负责辖区内的案件管理工作，同时上级监管部门在必要时也可以提级查处下级派出机构管辖的案件。

“分级负责”强调的是金融机构应结合自身实际情况，同时根据风险的性质和管理的需要，实行分级负责，确保各级机构及其管理人员都了解并承担相应的责任，形成层级分明、责任明确的管理体系。

“依法处置”是指金融机构须依法依规开展案件处置工作，监管机构按照监管权限，对相关金融机构和案件责任人员依法依规采取监管措施或者实施行政处罚。

要点解读2：“强化重大案件处置”

1.不再区分“业内案件”与“业外案件”

《办法》第八条对“案件”给出明确定义，即“案件是指金融机构从业人员在业务经营过程中，利用职务便利实施侵犯所在机构或者客户合法权益的行为，已由公安、司法、监察等机关立案查处的刑事案件”。同时指出，“金融机构从业人员违规使用金融机构重要空白凭证、印章、营业场所等，套取所在机构信用参与非法集资等非法金融活动，已由公安、司法、监察等机关立案查处的刑事案件，按照案件管理”。根据该规定，可从如下四个角度进一步予以明确：

其一，在实施主体上，相较于旧规根据实施主体是“银行保险机构及其从业人员”，亦或者是“银行保险机构以外的单位、人员”，而将案件类别分为“业内案件”与“业外案件”。《办法》不再将“业外案件”纳入“案件”范围，在实施主体上仅包括金融机构从业人员。

其二，在行为对象与客体上，侵犯的应是所在机构或者客户的合法权益，对于金融机构从业人员实施的与职务、业务等无关的其他犯罪行为，并不属于“案件”范围。

其三，在行为类型上，一种是在业务经营过程中，利用职务便利实施的有关行为，具体可能涉及职务侵占、挪用资金、贪污、挪用公款、侵犯公民个人信息等，另一种是套取所在机构信用而实施的非法集资等非法金融活动，具体可能涉及集资诈骗、诈骗、非法吸收公众存款等。

其四，在案件所处阶段上，必须是已由公安、司法、监察等机关立案查处的刑事案件。若属于第九条所规定的“案件风险事件”，金融机构应及时开展核查，持续关注事件进展，若符合案件定义，及时报送信息并开展案件处置工作，若不符合案件定义，则应及时撤销案件风险事件。

2.明确“重大案件”认定标准

《办法》第十条在“案件”的基础上，进一步明确了“重大案件”的标准，有下列情形之一的，属于重大案件：

l  （一）涉案业务余额等值人民币一亿元（含）以上的；

l  （二）自案件确认后至案件审结期间任一时点，风险敞口金额（指涉案金额扣除已回收的现金或者等同现金的资产）等值人民币五千万元（含）以上，且占案发法人机构净资产百分之十（含）以上的；

l  （三）性质恶劣、引发重大负面舆情、造成挤兑或者集中退保以及可能诱发区域性系统性风险等具有重大社会不良影响的；

l  （四）金融监管总局及其派出机构认定的其他属于重大案件的情形。

相较于旧规而言，《办法》对“重大案件”的定义作出了较大调整，主要体现在以下两方面：其一，不再区分银行机构与保险机构，对于各类金融机构在适用“涉案业务余额”标准时不再区分不同数额；其二，对于适用“风险敞口金额”标准的，进一步明确为等值人民币五千万元（含）以上，且占案发法人机构净资产百分之十（含）以上的，从而进一步提升案件管理的有效性。

此外需要强调的是，除了第一项和第二项的不同数额标准外，对于第三项和第四项所规定的具有重大不良社会影响、可能诱发区域性系统性金融风险的案件，都可能被认定为重大案件。

3.对重大案件严格追责问责

《办法》强化重大案件处置，对重大案件在调查、追责问责等方面从严要求，切实提高违法违规成本。

首先，在信息报送方面，第十二条规定了案发机构需同时向属地派出机构和法人总部报告。对于金融机构分支机构发生重大案件的，法人总部在收到报告后，应当审核报告内容，并向金融监管总局或者属地派出机构报告，增加了对于重大案件在信息报送方面的要求。

其次，在开展涉案业务调查工作方面，第二十一条明确要求，“金融机构发生重大案件或者法人总部直接管理人员涉案的，调查组组长由法人总部负责人担任”，强调了法人总部负责人对于重大案件的调查职责。

此外，在追责问责方面，《办法》第二十六条第二款明确，“发生重大案件的，金融机构除对案发机构及其上一级机构案件责任人员进行责任认定外，还应当对其上一级机构的上级机构相关条线部门负责人、机构分管负责人、机构主要负责人等进行责任认定，对存在案件责任的应当予以问责”。简言之，即相较于普通案件“上追一级”的问责方式，对于“重大案件”需“上追两级”，进一步强化了对重大案件的问责力度。

要点解读3：“压实金融机构主体责任”

《办法》第二十条明确了金融机构对案件处置工作所承担的七项具体主体责任，包括：

l  （一）按规定报送案件、案件风险事件等案件信息；

l  （二）开展涉案业务调查，按规定报送调查报告；

l  （三）对案件责任人员进行责任认定并开展追责问责；

l  （四）排查并弥补内部管理漏洞；

l  （五）对造成重大社会不良影响的重大案件，及时向地方政府报告案件情况；

l  （六）按规定报送案件审结报告；

l  （七）对案件进行通报，重大案件应当开展全员警示教育。

相较于旧规，《办法》对于第（五）项中向地方政府报告的重大案件情况，限定为“造成重大社会不良影响的”情形，此外还增设了第（七）项，特别强调了对重大案件应当开展全员警示教育。具体而言：

1.案件信息报送

主要是指金融机构应当及时、准确地报送案件及案件风险事件信息。根据《办法》附件的报告模板，对于案件应报告如下内容：（1）案发机构名称、案件发生时间和发现时间；（2）基本案情；（3）涉案人员基本情况；（4）涉案金额及风险情况；（5）明确是否为重大案件、是否为自查发现案件；（6）公安、司法、监察等机关立案时间及罪名；（7）机构和监管部门已采取的措施；（8）其他需要说明的情况。

对于案件风险事件，应报告如下内容：（1）事发机构名称、事发时间及案件风险事件概况；（2）涉及人员基本情况；（3）风险情况预判或者可能造成的影响；（4）公安、司法、监察等机关已采取的措施；（5）机构和监管部门已采取的措施；（6）其他需要说明的情况。

2.开展涉案业务调查

金融机构首先应当成立调查组开展涉案业务调查工作，根据《办法》第二十二条的规定，调查工作主要包括：

l  （一）对涉案人员经办业务进行排查，制定处置方案；

l  （二）查清基本案情，确定案件性质，总结案发原因，查找内控管理存在的问题；

l  （三）最大限度挽回损失，依法维护机构和客户权益；

l  （四）提出自查发现案件的认定意见和理由；

l  （五）做好舆情管理和流动性风险管理，必要时争取地方政府支持，维护案发机构正常经营秩序；

l  （六）积极配合公安、司法、监察等机关侦办案件。

值得强调的是，《办法》将旧规第（五）项提前至了第（二）项，更加突出了查清案情，总结案发原因在调查工作中的重要性。此外，根据第二十三条的规定，金融机构需在案件报告后六个月内报送调查报告，若无法按期报送，应书面申请延期，每次不得超过六个月。

根据《办法》附件的报告模板，机构调查报告应当包括如下内容：（1）案件基本情况；（2）涉案人员基本情况；（3）关于是否属于自查发现案件的相关意见及理由；（4）调查组成立情况；（5）涉案业务风险排查情况以及风险敞口；（6）涉案业务存在的违法违规行为；（7）机构已采取的措施；（8）公安、司法、监察等机关侦办进展情况；（9）其他需要说明的情况。

3.责任认定与追责问责

在责任认定方面，金融机构应当根据自身资产规模和业务复杂程度等实际状况，制定专门的案件问责制度或明确案件问责情形，并报送至金融监管总局案件管理部门或者属地派出机构。对于国有金融机构，还应结合国有企业管理人员处分相关规定进行案件问责。

在追责问责方面，对于非重大案件，原则上追究案发机构案件责任人员的责任，并对上一级机构相关案件责任人员进行责任认定并予以追责，即“上追一级”。而对于重大案件，还要进一步对上一级机构的上级机构相关案件责任人员进行责任认定并予以追责，即“上追两级”。此外，《办法》也规定了对于自查发现案件的，根据在自查发现案件中起到的作用，可以适当减轻问责。

4.落实整改责任

《办法》第二十七条明确了金融机构在制定整改方案、落实整改责任方面的主体责任。相较于旧规中将该规定置于第五章“监督管理”而言，《办法》将该规定置于第四章“机构处置”之中，不仅更加突出强调了金融机构在涉刑案件管理方面的主体责任，此外，整改落实作为调查处置、追责问责后的应有之义，制度设计的逻辑性也更加紧密。

5.报送审结报告

相较于旧规而言，《办法》延长了案件审结报告的报送时间，也更加符合实践中刑事诉讼周期普遍较长的现状。即在报送案件报告后一年内报送审结报告，不能按期报送的，经书面申请延期，每次延期不超过六个月，并且若延期报送调查报告的，审结报告报送时限自动顺延。根据《办法》附件的报告模板，机构审结报告应当包含以下内容：（1）案件基本情况；（2）机构调查工作情况；（3）机构追责问责结果；（4）机构整改方案；（5）公安、司法、监察等机关侦办进展情况；（6）其他需要说明的情况。

要点解读4：“以属地监管为原则”

1.指导、督促案发机构做好案件处置

根据《办法》第二十九条的规定，金融监管总局案件管理部门或者属地派出机构应当指导、督促案发机构做好案件处置。其主要承担的职责包括：

l  （一）指导、督促金融机构开展涉案业务调查，及时掌握案件调查和侦办情况，审核相关案件报告；

l  （二）指导、督促金融机构开展追责问责和问题整改；

l  （三）开展案件调查，对金融机构和案件责任人员的违法违规行为依法采取相应监管措施或者实施行政处罚；

l  （四）对案件是否属于自查发现作出结论；

l  （五）必要时向地方政府报告重大案件情况；

l  （六）视风险情况组织辖区内金融机构对同类业务进行排查。

    2.强化对重大案件的督导

《办法》第三十条第一款首先明确了金融监管总局及其派出机构应当对重大案件实施现场督导或者非现场督导，对案情复杂、金额巨大、涉及面广的重大案件，原则上应当实施现场督导。第二款也规定了必要时各金融监管局可以提级查处下级机构管辖的案件，或者指定异地派出机构管辖。

小结

《办法》从总则、案件定义、信息报送、机构处置、监管处置、监督管理等方面作出规定，坚持机构为主、属地监管、分级负责、依法处置原则，旨在建立责任明确、协调高效的工作机制，依法、及时、稳妥处置案件。整体而言，《办法》体现了当前全面加强金融监管、防范化解金融风险的背景与要求，将各类金融机构及从业人员纳入监管范围。强化对重大案件的处置并严肃追责问责，突出金融机构在案件处置过程中的主体责任，细化具体职责与流程，同时强调了监管机构的监督和指导作用，通过多措并举、多方协同，共同提升案件管理质效，促进金融高质量发展。