2017年6月21日，上海律协能源资源与环境业务研究委员会在上海律协第一会议室举办了“《土壤污染防治法》立法调研”课题研讨会。本次研讨会聚焦当前迫切的土壤污染防治立法需求，来自上海律协能源资源与环境业务研究委员会、上海市环境法学会、环境科学研究院、土壤修复检测评估单位和跨国公司代表等40余人参加了本次会议。    

一、土壤污染防治立法背景

目前,在大气、水、土壤三大环保重点领域中,独缺土壤污染防治立法。各界对于正在起草的《土壤污染防治法》高度关注。

土壤是万物之母。它不可再生，不可替代。中国是人口大国，粮食需求十分巨大，而土壤主要是食物的来源，95%的食物来源于土壤。要保持充足的粮食供应，必须保护土壤。土壤严重的污染，耕地面积的减少，已威胁到我们国家目前的粮食安全。

经过四十多年改革开放，经济快速发展，但同时也对环境带来许多负面影响。我国土壤污染问题形势严峻，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废气地土壤环境问题突出。因此，无论从处于生态功能的保护，或是人口自身发展的需求考虑，出台土壤污染防治的法律都迫在眉睫。

二、土壤污染防治法的定位

2013年10月，全国人大公布的《十二届全国人大常委会立法规划》中将《土壤污染防治法》的立法纳入第一类立法项目范围内，即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。上海财经大学法学院环境资源法学创新研究中心主任、中国环境资源法学研究会副会长、最高人民法院环境资源司法研究中心学术委员会副主任王树义教授认为，土壤污染法可以考虑以下几个方案：

1、土壤污染整治法、修复法。世界上有部分国家专门针对土壤及地下水的污染修复和治理进行立法，例如我国台湾地区的《台湾土壤及地下水污染整治法》。此项立法主旨明确，即治理修复已经受到污染的土壤，往往不涉及清洁土壤的保护。内容可以包括土壤污染的责任主体、修复主体、修复工程、修复活动、工程验收等。

2、土壤污染防治法。日本的《农用地土壤污染防治法》即是此类立法。此类立法一般包含两个目的：一是防治、预防土壤污染；二是整治或者修复已经受到污染的土壤。

3、土壤环境保护法。现行世界上多数土壤污染的立法采用此类立法思路，包括韩国、丹麦、加拿大、澳大利亚等。因土壤的环境保护是个较为宽泛的概念，此类立法的目的在于保护和改善土壤环境，管控已经受到污染的土壤可能出现的环境风险。

基于我国现在的土壤污染现状，虽然土壤环境污染不容小觑，但从宏观角度来看，超过半数的土壤仍然属于清洁土壤。因此，当务之急是保护清洁土壤，特别是清洁的耕地土壤。第二步就是遏制土壤污染的进一步发展。现在在控制污染，但是并没有有效地控制住。立法需要解决的第二点难题就是遏制土壤污染进一步污染或者加剧。第三步是要严控或者严格防止新的土壤污染产生。因此，要转变观念，打破惯性思维，环境保护不等于污染防治。立法最主要的任务就是保护那些清洁的土壤，这也符合新《环保法》提出的“保护优先、预防为主”的原则。《土壤环境保护法》的调整对象范围广一些，但是其重点在于保护；而《土壤污染对策法》或者《修复法》，其调整对象比较窄，重点在于治和罚。

三、现行土壤污染防治立法的难点与困惑

来自全国性公益组织自然之友的葛枫律师提出，我国现在全国性的有关土壤污染的规章和规范性文件还很少，较为全面的是2016年12月31日环保部公布的《污染地块土壤环境管理办法》。地方立法方面，《湖北省土壤污染防治条例》是全国第一个地方性土壤污染防治条例，自2016年10月1日开始实施，对全国性的立法有着倡导意义。因此，土壤污染防治立法需要考虑以下几个方面：

1、立法目的。此次立法应选择其立法的根本目的，即保护土壤环境或是防治污染环境污染。不同的立法目的会导致一些基本原则的差异，比如污染者担责的原则如何在法律中落实和体现。污染者与土地使用权人、所有权人之间的关系需要进行梳理，才能落实下一步的土壤污染治理等措施。

2、行政机关的职责。首先，环保行政机关是否需要承担土壤污染修复的责任，是一个争议较大的问题。有观点认为，依据“谁污染、谁治理”的原则，污染者应当来承担修复的责任。也有观点认为，如果政府是最有能力进行修复的主体，出于保护土壤环境的目的，政府也应该承担一部分治理修复的责任。但如果政府承担治理修复的责任，就会与污染的负担原则发生冲突。其次，污染地块的土地污染控制计划或者修复方案，是否应该由环保行政机关审批或备案，也有较大争议。土壤污染的预防和治理不仅涉及到环保行政机关，还会涉及到土地部门和工信部门等。

3、土壤污染的预防。由于土壤污染的预防很大程度上依赖于上游废水废物等的合理处置，我国现行的其他单行法诸如《水污染防治法》、《大气污染防治法》以及《固体废弃物污染防治法》等应该承担其相应的污染防治责任。因此，土壤污染防治法里与现行单行法里的责任衔接至关重要。避免法律冲突和不必要的重复，弥补现行法律漏洞，是土壤污染防治法的作用之一。

4、土壤污染治理。作为土壤污染立法的重点和难点，如何进行土壤污染治理势必是一条长远的探索之路。污染地块的名单制、污染土地的信息公开和管理、污染地块的风险管控和修复、治理和修复的责任主体、环境公益诉讼的推动、特定用途的土壤环境保护这一系列问题与制度，在此次土壤污染防治立法上均应进行一定的推动和摸索。

四、上海市建设用地全生命周期管理实践

2016年6月13日，上海市环保局、上海市国土资源局联合发布《上海市经营性用地和工业用地全生命周期管理土壤环境保护管理办法》，对上海市经营性用地和工业用地储备、出让、收回、续期等环节的土壤环境（含地下水，下同）调查评估和治理修复进行全生命周期的管理。上海市环境科学研究院固体废物与土壤环境研究所刘芳博士认为，上海在建设用地这块场地环境保护方面走在全国前列，它的制度相对国家其他地方来说较为完善，可以为国家土壤立法提供一定的思路。

上海早在世博会开始筹备期间，就已经开始进行场地方面的环境保护。从世博会开始到迪斯尼乐园，以及中间涉及到浦东、嘉定的大区建设，再到目前的考古地区的治理。可以说，上海的场地环境管理随着大型的建设项目的发展而不断地积累经验的。

早在2014年，上海市环保局、市规划国土资源局、市经济信息化委、市建设管理委联合发布《关于保障工业企业及市政场地再开发利用环境安全的管理办法》，提出了12个行业的工业用地类型和3种市政用地类型在转为敏感性用地过错中对土壤和地下水地质保护方面的相关要求。在2015年的金融性用地出让的时候，也提出了类似的要求。

上海市从2013年开始全市的潜在污染场地排查。目前已基本建立了一个潜在污染场地的信息库，并且尝试对这些地块进行初步的分析。后续需要进行潜在污染场地的风险分析，并且从中筛选出重点的企业，建立污染地块名单制度。名录的建立涉及名录内企业的进出、危险等级分级管理、信息公开的机制等相关问题。同时，土壤污染的管理还必然涉及环保部门与其他部门的分工。

五、总结

《土壤污染防治法》的修订得到社会各界的关注是一件值得高兴的事，说明了立法的进步和社会意识的提高。土壤污染环境保护涉及的问题方方面面，复杂繁多。我国土壤污染防治的相关立法才刚刚起步，现阶段的《土壤污染防治法》意见征求稿更多是立法者的试探。社会各界人士可以抓住机会，踊跃提请立法修改意见和建议，为完善我国土壤污染的环境立法做出贡献。

（注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅）

 

 

 

供稿：上海律协能源资源与环境业务研究委员会

执笔：杜  梦  上海市金茂律师事务所