为深化农村集体经营性建设用地（以下简称“集土”）入市试点工作，规范集体经营性建设用地使用权出让合同管理，自然资源部办公厅、国家市场监督管理总局办公厅近日发布了《关于印发<集体经营性建设用地使用权出让合同><集体经营性建设用地使用权出让监管协议>示范文本（试点试行）的通知》（自然资办发[2023]9号）。目前，示范文本在入市试点地区试行。

2015年以来，上海市松江区作为全国三十三个试点地区之一，不断实践完善集土入市制度，且上海从2014年开始不断加强工业用地出让管理，已形成较为成熟的产业用地全生命周期管理模式。此次国家示范文本中可以看到上海集土入市试点和产业地产管理经验的大量元素，我们将主要条款内容进行对比梳理，具体见附表-集土入市示范文本与上海试点条款比对表。

我们提炼出示范文本的主要亮点并做简要分析，以便重点掌握。有关集体经营性建设用地入市的背景，请见我们此前文章《农村集体经营性建设用地入市之初探》、《集体经营性建设用地入市要点探析》。

Ø  亮点1：出让合同+监管协议

示范文本包含两份文件，一个是出让人与受让人签署的集土出让合同，一个是出让人、受让人和监管人签署的集土出让监管协议。示范文本明确，出让人是农村集体经济组织（该组织尚未设立的，由村委会代行其职能），监管人是市（县）人民政府，监管协议与同一宗地相对应的出让合同配套使用。

我们理解，集土入市合同关系和国土出让合同关系有着很大区别（有关国有土地使用权出让合同是民事合同还是行政协议，法律界多年来争论不休、司法实践也因案有异）。集土出让合同是集体土地所有权人将集体土地所有权中占有、使用、收益的权能在一定期限内让与给受让人享有、在平等主体之间建立的民事合同关系，同时监管人通过签署监管协议、经出让人和受让人一致同意由监管人“对出让合同履约过程等组织实施监管”的方式参与到集土出让民事合同关系之中，监管协议亦为民事合同，两份合同均适用民法典。

Ø  亮点2：出让方案

示范文本突出强调了出让方案的重要性。集土出让方案必须已依法报市（县）人民政府，应符合规划条件、产业准入和生态环境保护要求等，双方依据出让方案约定合同内容，如果合同内容与出让方案不符，以出让方案为准。

根据《土地管理法实施条例》第四十条，集土入市出让方案由土地所有权人编制，经本集体经济组织形成书面意见，并报市（县）人民政府。我们理解，为了防止集体经济组织的出让方案违反规划条件、产业准入和生态环境保护要求，市（县）人民政府对出让方案行使监督权而非行政许可（示范文本将符合该三项要求作为监管协议约定的监管人监管事项，且最高院在（2018）最高法行申7569号中的观点也具有参考意义）。此外，示范文本提出“合同内容与出让方案不符的，以出让方案为准”，可以在一定程度上降低因出让合同未将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入合同而导致合同无效的风险。

Ø  亮点3：土地增值收益调节金

根据示范文本约定，除了先付清土地出让价款外，受让人申请办理不动产登记时必须已取得土地增值收益调节金缴纳凭证。

国家财政部、原国土资源部曾发布《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，但该办法执行期限已在2017年12月31日届满。在集土入市试点地区，仍按照地方有关政策执行。土地增值收益调节金制度旨在集体经营性建设用地有关税收政策出台之前，通过土地增值收益调节金的形式平衡集土入市收益分配。示范文本继续提出并沿用了土地增值收益调节金的概念，但未作进一步细化，可见集土入市仍需要一段时间的试点试行，具体收取标准和方式仍交给试点地区因地施策。

Ø  亮点4：入市集土用途

《土地管理法》及其实施条例均规定入市集土应符合国土空间规划确定的“工业、商业等经营性用途”。示范文本明确列举了三类用途，即用于工业项目建设、用于商业项目建设、用于保障性租赁住房项目建设，同时也设置了一个留空条款，供具体用地项目当事人自行约定。过往实践中，试点地区集土入市用途包括工业用地、商服用地（旅馆用地）、商业设施用地、绿隔产业用地、科教用地、养老服务设施、保障性租赁住房等。

虽然立法意图并未将集土入市用途局限于工业和商业，但法条中的“等”字范围需要谨慎掌握。国家明确禁止农村集体土地用于别墅、商业住宅、酒店、公寓等房地产开发。此外，示范文本也明确提出，“受让人不得在受让宗地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性设施”，“不得在受让宗地范围内建造成套住宅等非商业设施”。如果是保障性租赁住房项目，出让合同中必须明确约定保障性租赁住房建设总套数的最低数量以及套型建筑面积70平方米以下保障性租赁住房面积的最低占比。

Ø  亮点5：投资强度

《土地管理法实施条例》第三十九条要求在集土入市的规划条件中明确开发建设强度。示范文本对此做出回应，将该规定纳入出让合同条款并设置了对应的违约责任。

对于工业项目建设，受让人应承诺项目固定资产总投资不低于经批准、登记备案或约定的金额，投资强度不低于每平方米约定的投资额；对于非工业项目建设，受让人应对最低开发投资总额做出明确承诺。如果项目固定资产总投资、投资强度和开发投资总额未达到约定标准，示范文本给出了违约责任建议：出让人有权要求受让人继续履行本合同，并可要求受让人按照实际差额部分占约定投资总额和投资强度指标的比例，要求受让人支付相当于同比例集体经营性建设用地使用权出让价款的违约金。

Ø  亮点6：转让、出租、抵押

示范文本参照《城市房地产管理法》有关国有出让土地及地上房产转让的规定，对集土及地上项目转让提出了基本规则：首次转让的，按照合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，应完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，已形成工业用地或其他建设用地条件。此外，示范文本允许当事人自行约定全部或部分集土使用权转让、出租、抵押的条件（尤其是限制性条件）。

Ø  亮点7：土地使用权收回

示范文本在“第五章期限届满与使用权终止”和“第七章违约责任”分别设置了集土使用权收回条款，其目的可能是为了区分合同因法定情形而终止和因违约而导致合同解除两种情况下的集土使用权收回安排（从合同条款设计角度，因为有些导致法定终止的情形同时也构成违约行为（例如，违反约定用途使用土地、违反产业准入要求、生态环境保护要求等使用土地等），在具体撰写条款时需要特别注意，以免因为示范文本的分章编排造成条款遗漏、重复或者前后矛盾）。

从示范文本的框架体系看，集土使用权收回安排大致可分为三类，法定收回、期限届满收回和违约收回。

法定收回包括“国家征收”、“为集体公共利益”、“受让人违反约定用途”、“受让人停止使用土地”、“受让人违反产业准入要求、生态环境保护要求”等情形（具体源自《土地管理法》第四十五条、第六十六条，《土地管理法实施条例》第四十一条等有关规定）。其中，示范文本对“国家征收”和“为集体公共利益”两种情况提出了补偿机制。“国家征收”情形下，土地补偿费归出让人所有，出让人可与受让人协商给与后者公平补偿，受让人建设的附着物的补偿费归受让人所有。“为集体公共利益”（指为乡（镇）村公共设施和公益事业建设等公共利益）收回集土使用权的，出让人根据收回时由受让人建设的建筑物、构筑物及其附属设施的价值和剩余年期集土评估市场价格及经评估认定的直接损失给予受让人补偿。

根据示范文本，在集土出让期限届满未续期的情况下，集土使用权均由出让人无偿收回，但对于由受让人建设的建筑物、构筑物及其附属设施的收回是否给予补偿及补偿标准，建议区分受让人未提前申请续期和提前申请续期但未获同意两种情况分别考虑，具体由用地项目当事人自行约定。

示范文本列举了“逾期支付出让价款”、“受让人因自身原因提出终止合同”、“土地闲置”、“延期开竣工”、“投资强度不达标”、“建设指标不符合约定”、“工业建设项目的”等违约情形及违约责任，对其中“受让人因自身原因提出终止合同”和“土地闲置”两种情形提出了土地收回建议条款。用地项目当事人可以根据当地招商供地实际情况和违约情形严重程度，具体设置其他违约收回安排并在出让合同中进行明确约定。

Ø  亮点8：市（县）人民政府监管机制

按照示范文本的设计，集土入市引入政府监管机制，监管主体为出让土地所在地的市（县）人民政府。这是国家在试点地区（如上海）试行经验基础上对集土入市的制度创新。通过政府参与监管，有利于协助集体土地所有权人合法依规利用集体经营性建设用地，有利于出让人和受让人之间快速建立信任，对集土入市的启动和推行具有非常有必要且积极的现实作用。示范文本（监管协议）对监管人的监管事项做出了十四项列举，并允许合同当事人进一步自行约定。此外，当事人需要制作监管清单作为协议附件，对监管事项、监管要求、监管方案、违约整改要求等具体监管内容进行细化。

从示范文本引入的政府监管制度框架看，政府基于出让人和受让人在监管协议中做出的共同授意行使合同约定的监管权利，其权力来源于民事合同约定而非法律授权或行政委托；但与此同时，如果集土出让合同履行过程中出现违反土地管理法、城乡规划法等的违法行为，行政机关仍有权依其行政职权，对违法行为依法实施行政执法。因此，监管协议有必要细化约定政府作为民事合同项下监管人的职责范围和行权程序，政府部门在集土出让合同履行过程中也有必要清晰把握行使合同权利和行使行政职权之间的边界。

 

 

集土入市示范文本与上海试点条款比对表

注：下表仅以上海工业用地产业项目类作为比较对象，且视具体出让项目情况，上海实践中部分条款内容会存在差异。

要素		国家范本	上海（松江）
文本	合同形式	出让合同与监管协议	相同
	合同备案	市（县）自然资源部门备案	相同
	出租参照	出租方式供应集体经营性建设用地使用权的，参照适用	相同
主体	出让合同-出让人、受让人	出让人，指农村集体经济组织，未设立村集体经济组织的，村民委员会依法代行其职能	相同
	监管协议-出让人、受让人、监管人	监管人，指出让宗地所在地的市（县）人民政府	区政府成立农村集体经营性建设用地入市协调机构，监管协议具体由区规划和自然资源局签署
方案	出让方案	根据《土地管理法实施条例》第四十条，本集体经济组织形成书面意见，报市（县）人民政府，内容符合规划条件、产业准入和生态环境保护要求	对内部民主决策机制提出了比法定更高的要求，要求出让方案应经集体经济组织成员或成员代表会议五分之四以上同意，其他同法定要求
土地	土地性质	农村集体	农村集体
	土地用途	经营性建设用地（工业、商业（不含成套住宅）、保障性租赁住房等）	相同（本表仅以工业产业项目为例）
	交地状态	土地出让时的场地平整、周围基础设施、现状条件等按照双方实际约定	通常为净地交付
期限	出让年限	自行约定	弹性年期+有条件续期，首次出让年限不超过20年
出让金等费用	定金	自行约定	一般为土地出让价款的20%，签约后一次性支付
	出让金支付	一次性或分期支付，通过市（县）财政监管账户向出让人支付	相同
	土地增值收益调节金	仅提及持土地增值收益调节金缴纳凭证等相关了申请办理不动产登记，未约定具体标准	由于农村集体经营性建设用地入市环节中的契税尚未明确要征收，土地受让方须按成交价款的3%征收与契税相当的调节金，需在出让文件中明确
权属登记	不动产登记	受让人按本合同约定付清本宗地全部出让价款后，持本合同、合同备案文件、出让价款缴纳凭证、土地增值收益调节金缴纳凭证、完税证明等相关证明材料，申请办理不动产登记	相同
建设及达产指标	项目建设时间	具体约定开竣工时间	明确约定开工、竣工和投产时间
	项目时间履约保证金	未涉及	一般为土地出让总价款的20%（开工、竣工、投产时间保证金分别占60%、20%、20%），签约后一次性支付
	保证金返还	未涉及	正常履约情况下，分别在按时开工、竣工、投产后返还相应的保证金（包括银行存款利息）
	用地规划条件、项目建设、投资强度等指标	合同中具体约定。对于工业项目，明确不得建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性设施，并要求固定资产总投资和投资强度达到最低标准。	相同，并通常会对达产销售收入、达产税收总额、达产税收产出强度提出具体要求。
处置限制	资产转让	在满足法定条件（主要指完成开发投资总额的25%以上）前提下，自行约定	土地使用权不得整体或分割转让；房屋不得分幢、分层、分套转让；土地房屋整体转让的，须经协调机构和出让人同意
	出资比例结构变动	未涉及	投资人出资比例结构、股权结构的改变，须经协调机构和出让人同意
	抵押	自行约定	可以整体抵押，贷款仅限本项目开发贷且金额不得超过土地出让总价款；实现抵押权时，抵押物竞买人资格必须符合有关认定条件
征收	国家征收	因公共利益需要，国家征收集体土地，土地补偿费归出让人所有。出让人同意与受让人协商，并给予其公平补偿。征收时，本合同宗地范围内由受让人建设的附着物的补偿费归受让人所有	因国家公共利益需要，集土被征收为国土的，合同终止，按相关规定执行
	因集体公共利益需要	为乡（镇）村公共设施和公益事业建设等公共利益收回集体经营性建设用地使用权的，出让人根据收回时由受让人建设的建筑物、构筑物及其附属设施的价值和剩余年期集体经营性建设用地使用权的评估市场价格及经评估认定的直接损失给予受让人补偿	因农村集体公共利益的需要，经集体决策通过，并向乡（镇）及区（县）政府报备同意，出让人可提前收回建设用地使用权并终止合同，出让人应按届时的相关规定，给予用地人相应补偿
期限届满	受让人提前申请续期	合同约定的使用年限届满，受让人需要继续使用土地的，至迟于届满前一年向出让人提交续期申请书，除非合同有特别约定的，出让人应当同意予以续期。未获同意续期的，土地无偿收回，地上物补偿自行约定。	至少提前一年申请续期，经综合评定符合标准的，协调机构和出让人应当同意续期并重新签合同；未获同意续期的，合同终止，无偿收回土地，补偿地上物残值。
	受让人未提前申请续期	土地无偿收回，地上物补偿自行约定	合同终止，土地及地上物均无偿收回
违约责任	逾期支付出让金	违约金自行约定，逾期60日经催告后仍不支付，出让人有权解约，没收定金	相同
	受让人在开工日前退地	受让人因自身原因终止项目投资建设，要求提前退地的，区分开工日期届满一年内、开工日期超过一年但不满两年等情形，由当事人自行约定相应处理办法。造成土地闲置，满一年未动工开发的，根据省级规定缴纳土地闲置费，满两年未动工开发的，任何一方当事人有权终止合同。	没收定金，已收出让金退还，项目时间履约保证金（含息）退还，收回土地
	逾期开工		开工保证金50%作为违约金，超过6个月的，100%作为违约金；逾期超过一年，出让人有权解约，扣除定金后，返还剩余年期出让金、竣工保证金（含息）、投产保证金（含息），收回土地
	逾期竣工		竣工保证金50%作为违约金，超过6个月的，100%作为违约金；逾期超过一年，出让人有权解约，扣除定金后，返还剩余年期出让金、投产保证金（含息），收回土地并补偿地上物残值
	逾期投产		竣工保证金100%作为违约金，并重新约定投产日期，最长不超过6个月；超出新投产日期的，出让人有权解约，扣除定金后，返还剩余年期出让金，收回土地并补偿地上物残值
	投资强度不达标	自行约定	未达标但不低于80%的，按差额占总额的比例，支付同比例土地出让总价的违约金，继续履约；低于80%，出让人有权解约，扣除定金后，返还剩余年期出让金，收回土地并补偿地上物残值
	税收不达产	未涉及	未达产但不低于80%的，补差，视为达产；低于80%，出让人有权解约，扣除定金后，返还剩余年期出让金，收回土地并补偿地上物残值
	容积率、建筑密度不符	低于约定标准的，按差额比例收取同比例出让金的违约金；高于约定标准的，按差额比例收取同比例出让金的违约金	相同
	绿地率、内部配套设施用地等指标不符合约定	限期改正，拒不改正的，支付违约金，并自行拆除相应的建筑设施	相同
	擅自转让、抵押、改变出资比例结构	未涉及	出让人有权解约，扣除定金后，返还剩余年期出让金，收回土地并补偿地上物残值
	擅自改变用途	出让人有权收回土地，未约定其他相关内容	情节严重，未按期整改，出让人有权解约，土地及地上物均无偿收回
	严重环境污染	接受行政处罚	经环保部门认定，出让人有权解约，土地及地上物均无偿收回，受让人承担土地及地下水质修复成本
出让监管（监管协议）	监管事宜	合同列举项目，并以清单形式细化具体监管要求、监管措施等内容	相同
	监管期限	监管期限与出让合同中土地使用权的期限一致，土地使用权的期限发生变化的，监管期限也随之相应改变	相同
	监管方式	采取出让人或受让人主动申请监管为主，结合监管人主动监管的方式进行	相同
	监管措施	主动核查；责令纠正或整改；将监管结果及时对外公布，涉及国家机密或商业秘密的除外；视情节轻重，将违约行为记入诚信档案	情节特别严重的，提请土地管理部门限制相关主体参与本市建设用地入市交易活动