行政协议的存在和发展，是同我国经济发展和行政管理发展密切相关的，当前，行政协议已经被广泛运用。但行政协议的范围问题一直在学界和司法实践中存在较大争议。

《中华人民共和国行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第13 条第1 款第11 项进一步规定，行政协议行为属于行政诉讼的受案范围。由此说明，行政协议属于行政行为的一种类型。为明确行政协议的概念，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中，将《行政诉讼法》规定的行政协议定义为，“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”。

尽管国家已经通过立法的形式对行政协议的定义和可诉性作出了规定，但在司法实践中仍有较大的灵活性和争议性。  

2018年3月11日，最高人民法院发布“行政协议案件审理规则”，其中指出，行政协议是行政机关为履行行政职责实现行政管理目标，与相对人经过协商一致所达成的协议。行政协议行为不是一个单一的行政行为，包括签订、履行、变更、解除行政协议等一系列行政行为。行政协议纠纷包括签订行政协议纠纷、单方变更或者解除行政协议纠纷、不依法履行或者未按照约定履行行政协议义务纠纷、行政协议的强制执行行为纠纷、行政协议赔偿和补偿纠纷等多种类型。

该规则虽然列举了行政协议及基于行政协议产生的纠纷的范围，但仍然没有提供行政协议的界定方式。客观上，行政机关同缔约相对方缔结的协议中，包含了双方作为平等主体的身份缔结的民事协议，也包含行政法领域所指的行政协议。且，部分行政机关签订的民事协议往往也有一定的“行政目的”，或者说带有一定的行政色彩（我们也注意到，行政目的和行政色彩的提法在部分法院的裁判文书中，已经作为法院释明法理的一种方式）；而行政协议也无法完全纯粹，协议内容中也可能包含了部分民事协议的要素。这就说明区分和界定行政协议的范围具有相当重要的意义。

东华大学茅铭晨教授认为，识别行政协议，须强调行政协议之“协议目的的直接行政性”和“协议核心条款的行政性”，即形成“主体标准”、“协议目的的直接行政性标准”和“协议核心条款的行政性标准”三大标准。而“协议目的的直接行政性”是站在协议主导一方即行政机关的角度而言的，而不应该站在协议相对一方。因为参与行政协议的相对方，其直接目的往往是获取经济或自己的其他利益。一旦从协议相对方的角度看协议目的，就无法看到协议本身的行政性，从而会对协议性质做出错误的判断。“协议核心条款的行政性标准”则是指“核心条款具有公共性，从而应当体现行政法上的权利义务关系，或即体现行政优益性等行政法的特殊规则”。民事协议是核心条款具有民事性或非公共性的协议，行政协议是核心条款具有行政性或公共性的协议。因而，通过协议标的这一协议的核心条款，能够帮助我们判断协议的性质。

茅铭晨教授对于行政协议的界定，显然是着眼于行政协议本身的行政性特征，并从缔约主体、缔约目的的行政性和协议主体条款的行政性三个方面作出了说明。

江必新大法官则认为，在行政协议中，“契约只是形式和手段,行政才是实体和目的,所以对行政协议而言,行政性是第一位的特征,契约性是第二位的特征。”其实也是强调行政协议的“行政性”特征。

在司法实践中，行政协议范围的界定问题，表现方式则体现在行政协议的可诉性，即，在可诉性审查过程中对是否属于行政协议的范围、及诉讼的正当性进行判断。

最高人民法院在“行政协议案件审理规则”中对次作出了专门的说明。行政协议是一个系列行政行为，行政协议并非是一个单一的行政行为，行政协议行为是由一系列行政行为共同组成的。签订行政协议是一个独立的行政行为，单方变更行政协议又是一个独立的行政行为，单方解除行政协议、不依法履行或者未按照约定履行行政协议义务，都属于一个个独立的行政行为。起诉人以行政协议名义提起行政诉讼，笼统表述为请求撤销或者确认行政协议行为违法，未指向明确的被诉行政协议行为，属于诉讼请求不明确的情形。人民法院应当要求起诉人明确，是起诉签订行政协议行为，还是单方变更、解除行政协议的行为，或者是行政机关不依法履行、未按约定履行行政协议义务的行为。只有被诉行政行为明确，人民法院才有可能审查认定该行政行为是否属于行政诉讼的受案范围、起诉是否在法定期限内提起、是否属于受诉法院的管辖等起诉条件。如果起诉人同时对签订协议、解除协议等几个行政协议行为提起行政诉讼的，人民法院应当分别对每一个行政行为是否符合起诉条件进行审查认定。多个行政行为均符合立案条件的，人民法院还要审查是否可以合并审理，应决定是否合并审理。

然，司法机关在审查当事人以行政协议纠纷提起诉讼时仍采取了审慎的态度。笔者检索了历年来上海法院涉及行政协议诉讼的案件，法院确定涉诉的行政协议却系具体行政行为并赋予可诉性的非常有限，且，法院在针对行政协议的不可诉问题上的说理也往往简单。

例如，上海市高级法院的（2017）沪行申346号案件。

当事人俞某就上海市金山区张堰镇金张公路某处房屋进行强制拆除并搬离物品的行为，提起行政复议。复议过程中，经上海市金山区人民政府法制办公室协调，俞某与张堰镇政府达成如下协议：一、“被申请人给予申请人安置房购买面积210平方米，定于下周二到安置基地选房，并按照安置房购买的规定购买房屋。房屋买卖合同签订后，视为本条款履行完毕。”二、“被申请人向申请人一次性支付款项人民币(以下币种同)22万元。此款由俞某和俞某某共同领取。此款领取后，本条款履行完毕。”三、“上述两款履行完毕后，双方就复议争议全部了结，双方就上述事项不存其他争议。申请人同意撤回对张堰镇人民政府的行政复议申请。”同时，该协议注明“上述协议经双方签字后发生法律效力，不得反悔”。前述协议记载于上海市金山区人民政府法制办公室制作的笔录中。双方在笔录中签字后，俞八弟申请撤回行政复议申请，上海市金山区人民政府于2014年3月28日作出《行政复议终止通知书》，决定终止行政复议。2016年2月，俞某以张堰镇政府未履行前述行政协议为由，提起行政诉讼，请求：1.判令张堰镇政府履行2014年3月21日在上海市金山区人民政府法制办公室签署的行政协议；2.判令张堰镇政府赔偿因不履行行政协议给其造成的损失20,000元。

上海高院审查后认为，当事人提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，俞某与张堰镇政府达成的涉案协议，不具有行政协议的特征，不属于行政行为。但对不具有行政协议的特征并未做进一步的说明。

故，行政协议的规定及其可诉性虽然已经法定，但在具体的司法实践中仍有许多的空间和不稳定性。有待以后的进一步探索。