2020年6月19日，住房和城乡建设部办公厅发布了《关于2019年房屋市政工程生产安全事故情况的通报》（以下简称“通报”），对我国2019年房屋市政工程生产安全事故的整体情况进行了统计。从通报中我们可以看出，相较于2018年，2019年发生的全国房屋市政生产安全事故数量及死亡人数是“双增加”的，分别了上升5.31%和7.62%，其中上海还发生了一起死亡12人的重大事故。可以看出，单就建设工程领域生产安全现状而言，我国目前并不乐观。

针对上述情况，国家一直着力于通过制定法律法规政策等层面加强建设工程领域的生产安全管理。比如前段时间推出的《城市建设安全专项整治三年行动实施方案》（以下简称“实施方案”）及《关于加强建筑施工安全事故责任企业人员处罚的意见》（以下简称“意见”）两个文件，就分别从建设工程主体以及建筑施工企业人员两个层面对企业如何加强生产安全管理做出了明确的要求：

从建设工程主体层面来看，国家对建设单位和施工单位分别作出了要求：对于建设单位，国家既要求加强建设单位对工程建设全过程质量安全管理，突出了其在建设工程领域的首要责任，同时也要求落实建设单位作为建筑物所有权人的主体责任，在使用建筑物时按设计用途使用房屋，严禁擅自变动房屋建筑主体和承重结构。而对于建设工程施工单位，政府则要求加强安全生产主体责任落实工作，推进建筑施工安全生产许可证制度改革，并对起重机械、高支模、深基坑等危险性较大的分部分项工程提出了专项治理要求，还将大力打击施工中存在转包、违法分包等行为，着力消除重大事故隐患，

而从建筑施工企业人员层面，文件则对于其主要负责人、项目负责人和专职安全生产管理人员以及施工人员的安全生产知识和管理能力做出了进一步的要求。对没有履行安全生产职责、造成生产安全事故特别是较大及以上事故发生的建筑施工企业责任人员，要处以严格的“资格罚”：将上述人员纳入建筑施工领域安全生产不良信用记录和安全生产诚信“黑名单”，依法暂停或撤销其与安全生产相关执业资格、岗位证书，并依法实施职业禁入；构成犯罪的，还将联合有关部门依法追究刑事责任。

因此，我们可以看出国家确实是在花大力气整治建设工程领域的安全生产状况。那么建设工程到底包含了哪些环节？而其中又牵涉到哪些具体体呢？

根据法规规定，土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程，都属于建设工程。我国的法律法规标准对于建设工程的新建、扩建、改建和拆除等有关活动，也都有着严格的要求。通俗点讲，小到一个房屋的装修，大到整个楼宇乃至片区的建设，其整个建设过程的安全生产管理工作都已被纳入国家监管范围。以一个最基本的建设工程为例，牵涉到主体就会有建设单位及施工单位。而一些有特殊要求的工程，还会要求工程监理单位、勘察单位及设计单位等共同配合。

考虑到笔者个人能力有限，因此本文仅针对建设工程中最基本的两个主体：建设单位及施工单位，在疫情防控常态化时期如何做好安全生产管理工作进行探讨：

一、  建设单位

建设单位，既是建筑工程的发包方，也是我们通常理解的房屋最初的所有权人。对于该主体的安全生产责任，一般认为只要给钱就行了，工程都是施工单位的事情，与其无关。但是从法律来看，并不仅仅是这样。

“实施方案”中提到，要突出建设单位的首要责任，加强对建设工程的全过程管理及参建各方的履约管理，还要重点整治建设单位（房屋所有权人、使用人）擅自改变建筑的使用功能、擅自改变建筑的房屋结构和布局、违法改扩建的建筑的行为。因此在建设工程活动中建设单位的安全职责，并不仅仅是给施工单位付钱就可以了，还有领取施工许可证，对建筑施工单位加强管理并管理整个建设活动。

根据《建筑工程施工许可管理办法》相关规定，工程投资额在30万元以上或者建筑面积在300平方米以上，都应该办理建筑工程施工许可证。像一些家庭装修或者小的农村宅基地房建设，因投资额或建筑面积的关系，可以不申请建筑施工许可证，当然，这样的工程发生安全事故的可能也相对较低，因此国家不做特别监管。但不仅是建设工程，包括一些建成项目的改、扩建工程，只要其规模是符合法律规定的，就必须要取得许可证的，否则是不允许开工。

而建设单位取得建筑施工许可证的目的，本质上就是国家对于整个建筑工程从外部和内部两方面的安全条件进行初步监管。为什么这么说呢？申请建筑施工许可的条件里，包括取得土地及规划的许可，以及寻找符合资质要求的施工企业。这两者是整个建设工程安全的内外两方面保障。从外部保障来说，因为规划许可的作用，是政府允许你在这开工，那么在审批之前，政府会先根据该地规划的实际情况，告诉你诸如开工地是否有地下管线等可能存在的安全隐患。这对于安全施工是最基本的保障。比如笔者曾经处理过在施工前因未取得规划许可而导致挖断地下管线发生安全事故。所以，取得规划许可，是保障建筑工程外部公共安全的条件之一。而找到有资质的施工单位，并对其加强监管，则是对于保障建筑工程内部安全的必要条件。国家对于建筑工程施工单位进行等级管理，不同投资额的建筑工程也只能由相应等级的施工单位进行建设。对于一个没有特别专业知识的业主方来说，只能凭借寻找相应等级的施工单位才能基本确保建设工程的安全。

当然，当建设工程到达一定规模的时候，建设单位也不可能做甩手掌柜，而是会依靠自己的项目经理、监理单位等等对于建设工程的整个过程进行监管。

所以，建设单位最基本的安全责任，就是取得相应的施工许可证并找到有资质的施工单位，并对其加强监管。

二、  施工单位

在《安全生产法》上，建筑领域一直被定义为存在较大安全隐患的危险领域，因此施工单位的安全生产责任相对来说会比较复杂。根据“意见”及笔者的服务经验来看，施工企业的安全生产责任是由“主要负责人”、“中层管理人员”以及“基层施工人员” 三个阶层共同承担的。而任何安全事故的发生，也是由于企业“三阶层”人员未依据《安全生产法》及相关法规履职等因素相互作用才造成的。只有“三阶层”人员有机运行，相辅相成，才能确保施工单位这个有机整体真正地做到安全生产，以下一一分述之：

1.主要负责人

施工单位的主要负责人，他对于施工单位的安全责任，起到的是类似“大脑”的作用，就是给整个企业发出“安全”意识，并确保足够的养分（资金）来支持安全。具体职责一般有四块内容1）取得政府许可及资质。2）组织制定安全制度及操作规程；3）提供安全投入，以确保企业企业能够按照前述安全制度及操作规程进行；4）现场带班。

首先，因为建筑行业较容易出现安全生产事故且各项工作都较为细分，因此国家对建筑施工企业进行了严格的监管，包括进行安全许可制度及资质分级。施工企业负责人首先要做的，就是根据自己企业的业务类型确保企业取得了相应的许可及资质，并按照政府许可资质可承接的工程进行施工。这也是主要负责人履职的重中之重。

其次，主要负责人的职责本身决定其不可能对企业生产中各项工作势必躬亲。所以，其内部履职的方式是确保每个岗位，每项工作都有相应的制度和规范，并确保每项工作都“落实到人”，由相应管理层负责具体执行。主要负责人只要及时听取管理层意见并按规定做出反馈，就基本保证了企业能够按照相应的安全规范规范，进行运作。

再次，所有的安全投入，大到机械设备管理、安全标志。小到特种作业人员资质维护等，都是需要资金进行投入的。所以，主要负责人因确保企业完成前述安全操作时，有足够的资金进行保障。

最后，与其他企业略有不同的是，国家还要求施工企业主要负责人定期到现场带班检查，并做好安全检查记录，以确保企业正常运行。

另外，在疫情防控常态化的今天，除之前提到了一些日常安全风险防控外，如何针对建筑施工现场这种人员来源地较多且易发生聚集的特殊状况进行防控，也是施工企业主要负责人需要负起的责任。根据住建部办公厅《印发房屋市政工程复工复产指南的通知》来看，笔者认为施工企业负责人应做好如下疫情防控工作：在项目开工之初，针对新项目现场组织编制工程项目疫情防控方案和复工复产组织方案，并制定工程项目落实疫情防控责任承诺书；部署开展疫情隔离观察场所和已开复工项目复工人员集中居住场所安全风险隐患专项排查整治，对现场管理、人员管控、物资储备和应急处置等作出安排，明确具体要求和措施，并要求工程项目全体人员认真落实；指定专人负责人员健康管理，建立“一人一档”制度，切实掌握人员流动情况，按照疫情防控要求，对聘用的所有人员进行健康管理等等。

2.中层管理人员

中层管理人员包括施工单位项目负责人及安全管理人员，则是主要起到“神经”的作用。其主要工作分为两部分，第一部分是协助主要负责人具体化安全生产的相关规章制度，并协助主要负责人发现现场的安全生产隐患的承上工作；第二部分是指挥、监督及管理员工按照规范进行操作启下工作。

针对中层管理人员的第一部分职责，主要是将前述主要负责人的职责落到实处。本文针对建筑施工企业的一些日常安全规范的制定及落实就不再赘述，主要针对疫情防控的做一些建议，中层管理人员应协助主要负责人，将下述疫情防控措施制定成规范并做好相应的配套工作：

1）编制疫情日常防控制度及应急预案。如员工进出现场体温检查，发现疑似患者后的处理方案等。

2）配备防控日常疫情防控物资以及发生疫情后的应急物资配备。

3）施工现场封闭式管理规定。将施工区、材料加工和存放区、办公区进行分割管理，以减少人员流动风险。

4）优化施工计划与组织，优先安排机械进场作业，合理安排所需从业人员较多、有限空间等分部分项工程施工作业，杜绝人

员聚集性作业。

5）建立外部人员管理制度，针对建设、施工、监理等单位各类人员实名名册，并对所有人员排查身体状况后建立健康卡。

加大巡查检查力度，检查作业环境是否满足施工防疫要求，检查施工人员防护防疫措施是否到位。

针对中层管理人员的第二部分职责，笔者认为国家早就已对建筑领域最容易出现安全事故项目进行了总结，并将其定义为危险性较大的分部分项工程，即“危大工程”。《通报》也指出，以土方和基坑开挖、模板支撑体系、建筑起重机械为代表的危险性较大的分部分项工程事故占总数的82.61%，依然是风险防控的重点和难点。因此该类工程就需要前述专业人员按照国家规定，就每一个工程编制专项安全方案并到现场进行监督操作，否则极易出现问题。

3. 现场员工

施工企业安全生产这个有机整体的终点，还是要着落在现场操作人员身上，因为最终的生产工作，还是要操作人员完成。这样就要求确保操作人员按照企业各方制定出的的操作规范进行生产。而相关法规对于现场操作人员履行安全生产职责的规定。当然对于现场员工的安全履职。我认为一言以蔽之也就是四个字：照章办事。只要员工按照规范和安全的操作进行，就不用承担任何责任。

当然，在疫情防控常态化的今天，除一些日常需要履行的安全职责外，现场员工还应将现场消毒，疑似病例处置等作为一个常态的安全措施去执行。

特殊时期，只有建设工程中各个主体及主体内的各个成员有机配合，才能确保整个领域安全、有序运行。