随着私募基金行业的不断发展，国有企业作为我国市场经济中的一类重要主体， 对私募基金领域的参与程度也在不断加深，国有企业通过进入私募基金领域，在加快产业转型升级平台建设和助力实现经济高质量发展等方面发挥了举足轻重的作用。然而，《合伙企业法》从法律层面对国有企业担任合伙企业 GP 作出了明确性的禁止规定，但在实践中，国有企业担任合伙制私募基金普通合伙人（下称“GP”） 的情形已经屡见不鲜，这就导致了法律规定与实践操作出现了一定的背离。本文主要结合法律法规与实践案例，对国有企业担任合伙型基金 GP 的合规性问题进行分析，旨在为国有企业参与私募基金提供一定的借鉴。 

一、《合伙企业法》的禁止性规定及其立法意图探究 

（一）禁止性规定 

根据《中华人民共和国合伙企业法》（下称“《合伙企业法》”）第三条规定， 国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性事业单位、社会团体不得成为普通合伙人。从文义上来看，本条规定禁止国有企业担任 GP，但却将“国有独资公司” 与“国有企业”并列提及，显然《合伙企业法》把国有企业与国有独资公司当做两个不同的主体对待，遗憾的是，《合伙企业法》并没有明确国有企业与国有独资公司的内涵和外延，这亦导致了与实务中国有企业担任 GP 的冲突。 

（二）立法意图探究 

本条是对普通合伙人适格性的规定，普通合伙人重要的特征是要对合伙企业的债务承担无限连带责任，国有独资公司、国有企业、上市公司如果成为普通合伙人， 就要以其全部财产对合伙债务承担连带责任。在修改《合伙企业法》的过程中，诸多学者以及有关专家提出，鉴于国有资产和社会公众资产的特殊性，有必要限制国有企业和上市公司参与合伙企业投资并担任 GP 以规避其有以其全部财产对合伙企业不能清偿的债务承担无限连带责任的风险，以免造成国有资产和公众资产流失， 这也不利于保护国有资产和上市公司股东的利益，因此不宜允许其成为普通合伙人， 但国有独资公司、国有企业、上市公司可以成为有限合伙人，以其出资额为限对合伙企业债务承担责任。 

二、“国有企业”的内涵与外延 

目前，我国法律法规并未明确《合伙企业法》第三条所述“国有企业”的具体范围，但《企业国有资产法》以及相当数量的部门规章中对“国有企业”进行了一定的界定： 

1.全国人大常委会口径：《企业国有资产法》（2008.10.28 中华人民共和国主席令第 5 号）,通篇未出现“国有企业”一词，第 5 条创造了“国家出资企业”概念，指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。结合本法第 4 条、第 11 条、第 21 条等规定，“国家出资企业”应当仅指国务院和地方政府及履行出资人职责的机构直接出资的“一级企业”，不包括“二级企业” 及以下级别的企业。 

2.国资委、财政部口径：《企业国有资产交易监督管理办法》（2019.3.2 国务院令第 709 号）第 4 条规定，本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：（1）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为 100%的国有全资企业；（2）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过 50%，且其中之一为最大股东的企业；（3）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过 50%的各级子企业；（4）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过 50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。 

3.国家发改委口径：国家发改委发布《股权投资企业备案文件指引》（2011.3.21） 系列文件，其中《股权投资企业合伙协议指引》对“国有企业”概念作出界定：“本指引所称“国有企业”，系指国有股权合计达到或超过 50%的企业。” 

4.最高人民法院口径：《最高人民法院关于如何认定国有控股、参股股份有限公司中的国有公司、企业人员的解释》（2005.8.1 法释〔2005〕10 号），明确“为准确认定刑法分则第三章第三节中的国有公司、企业人员，现对国有控股、参股的股份有限公司中的国有公司、企业人员解释如下：国有公司、企业委派到国有控股、参股公司从事公务的人员，以国有公司、企业人员论。”《解释》并未给出国有企业、国有公司的定义，但可以看出，国有控股、参股公司是否被认定为国有公司，应是存在不同的认定情形，不然也不会出台《解释》予以特别释明。 

5.国家统计局、国家工商总局在工商登记注册中的口径：国家统计局、原国家工商行政管理总局联合发布的《关于划分企业登记注册类型的规定调整的通知》

（2011.9.30 国统字〔2011〕86 号），其界定，国有企业是指企业全部资产归国家所有，并按《中华人民共和国企业法人登记管理条例》规定登记注册的非公司制的经济组织。不包括有限责任公司中的国有独资公司。”该通知对于国有企业的认定排除了公司制企业，认定范围较为狭窄。 

因此，根据以上规定，对涉及“国有企业”中“国有”的界定，主要存在有以下几种角度： 

1.全国人大主要从国家出资企业角度界定“国有”，指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。系直接出资的“一级企业”，不包括“二级企业”及以下级别的企业； 

2.国资委、财政部主要从国有比例以及实际控制角度界定“国有”，分为国有及国有控股企业、国有实际控制企业； 

3.国家发改委主要从国有比例角度界定“国有”，是指国有持股比例超过 50%的企业，即国有绝对控股才被认定为国有企业； 

4.国家工商总局、国家统计局颁布主要从资产属性的角度界定“国有”，是指企业全部资产归国家所有，并按《中华人民共和国企业法人登记管理条例》规定登记注册的非公司制的经济组织。 

三、现有法律框架下国有企业作为合伙型基金 GP 的实践突破 

（一）实践取得备案/注册的案例 

虽然立法上看似对国有企业担任 GP 做出了禁止性规定，但目前的司法实践却突破《合伙企业法》关于国有企业不能担任 GP 这一规定，由国有控股企业和国有全资企业担任 GP 的合伙企业已经顺利完成工商登记并且在中国基金业协会完成备案。实践表明，国有独资企业可以通过设立国有全资企业或者通过间接持股的控股公司担任合伙企业的 GP。国有背景企业担任 GP 有如下典型成功案例： 

1.国有全资 GP 

（1）北京地区： 

典型案例：北京市政府投资引导基金管理有限公司（三级子公司）

北京市政府投资引导基金管理有限公司于2016 年11 月22 日在中国基金业协会登记为私募股权、创业投资基金管理人。

（2）上海地区： 

典型案例：上海思嵘投资管理有限公司（二级子公司）

上海思嵘投资管理有限公司成立于 2016 年 1 月 5 日，其股东向上穿透最终持有人为上海黄浦区国资委，为国有全资企业，工商注册登记为上海思和资产经营管理中心（有限合伙）的执行事务合伙人。

（3）广东地区： 

典型案例：广州金控基金管理有限公司（二级子公司）

广州金控基金管理有限公司于 2014 年 4 月 29 日在中国基金业协会登记为私募股权、创业投资基金管理人。

（4）江苏地区： 

典型案例：南京扬子江投资基金管理有限公司（二级子公司）

南京扬子江投资基金管理有限公司于 2015 年 2 月 15 日在中国基金业协会登记为私募股权、创业投资基金管理人。

2.国有控股 GP 

（1）上海地区： 

典型案例：上海浦东科技投资有限公司（四级子公司）

上海浦东科技投资有限公司于 2015 年 2 月 4 日在中国基金业协会登记为私募股权、创业投资基金管理人。

（2）福建地区： 

典型案例：福建省国改投资基金管理有限公司（二级子公司）

福建省国改投资基金管理有限公司于 2016 年 7 月 15 日在中国基金业协会登记为私募股权、创业投资基金管理人。

（二）上海市国资基金新政关于国有企业担任 GP 的突破 

2020 年 5 月，上海市国资国企改革工作推进领导小组办公室向上海市国资委系统内监管企业印发了《市国资委关于监管企业私募股权投资基金规范发展的意见》

（沪国企改革办﹝2020﹞2 号）（下称“《意见》”）和《市国资委监管企业私募股权投资基金监督管理暂行办法》（沪国企改革办﹝2020﹞3 号）（下称“《办法》”）（意见和办法合称“国资基金新政”）。

《意见》明确了监管规范对象包括监管企业及其各级独资、控股、实际控制子企业，作为控股股东、合并持股第一大股东（含并列第一），或以其他方式实际控制的基金管理人的基金业务，即监管企业及其各级独资、控股、实际控制子企业发起设立或参与投资基金管理人，发起设立或参与认购基金，以及相关管理活动。

从《意见》内容逻辑上来推断，国资监管企业及其子企业可以发起设立或实际控制基金管理人，并由基金管理人担任合伙型基金的 GP。

另外，2020 年 11 月 13 日，上海市国资委向所属国有企业印发了《市国资委监管企业设立私募基金管理人公司章程指引（2020 版）》（沪国资委法规〔2020〕381 号）（下称“市国资章程指引”），市国资章程指引适用对象为市国资委监管企业的独资、控股和实际控制的私募基金管理人公司，范围界定可参考《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第 32 号）（下称“32 号令”）。从市国资章程指引及 32 号令内容综合来看，亦倾向于认可国有独资企业、国有全资企业及国有控股企业担任合伙型基金 GP。 

四、结论与律师建议 

虽然，《合伙企业法》出于风险隔离之目的对国有企业担任普通合伙人做出禁止性规定，但目前实务操作中，除国有独资公司外，其他类型的国有企业，均可以担任合伙企业的 GP，这也在一定程度上反映了国有企业在促进私募基金发展发挥了重要的作用，特别是政府引导基金，在促进市场资源优化配置，引导资金促进科技类等行业起到了关键的作用。

在目前背景下，为了符合国有企业业务合规的实际需要，对于国有企业本身而言，在拟担任合伙企业基金 GP 前应向国资监管部门进行报备或审批，以满足国资监管的目的；对于相关监管部门而言，建议出台相关司法解释对《合伙企业法》第三条中的“国有企业”进行明确的界定，将国有企业限制为政府部门或国资部门等出资设立的独资公司或企业，其下属子公司不在此列。