一、 讨论焦点

国有土地上公有房屋征收补偿时，被征收房屋的征收补偿款应当归属该公房的承租人和同住人，那么如何认定该公房的承租人与同住人，其补偿款又当如何分割？

二、案情简介

张某乙、张某丙、张某丁、张某甲系兄弟姐妹关系；贺某某是张某乙之女；王甲是张某甲之女；陈某某与张某丙是夫妻关系，张某A是两人之女。上海市海伦路XXX号房屋为公房，原承租人是张某乙等人之母杨阿妹，早先租赁面积包括二层统楼21.90平方米、阳台3平方米、晒台搭建15.70平方米，由杨阿妹居住于二层统楼，张某乙一家居住于晒台搭建。1993年，杨阿妹以母女关系不睦为由，向上海市虹口区房屋纠纷仲裁委员会申请分列房屋租赁户名。经该委员会调解，双方达成调解协议，二层统楼（阳台）租赁户名为杨阿妹，晒台搭建租赁户名为张某乙。据此海伦路XXX号分为两处公房，租赁部位二层统楼（阳台）的房屋（以下简称“系争房屋”）承租人为杨阿妹，租赁部位晒台搭建的房屋承租人为张某乙。张某乙、贺某某的户籍也迁入新的户口本。2007年，张某乙将海伦路XXX号晒台搭建公房出售，与贺某某的户籍又迁回杨阿妹所在户口本。张某丁的户籍原在系争房屋，后因服刑迁出，刑满后迁回系争房屋并实际居住直至动迁。张某丙一家在1994年受配本市东礁四村公房并居住，后从该处将户籍迁到系争房屋。张某甲一家在2000年获得动迁安置，取得动迁款后购买了本市四川北路房屋居住，随后将户籍迁到系争房屋。动迁之前，系争房屋内有户籍8人，即本案所有当事人。杨阿妹于2010年去世，此后系争房屋承租人未作变更。

2015年1月，系争房屋所在地区被纳入征收范围，经过协商，当事人同意由张某丙作为承租人进行签约。2015年2月3日，张某丙与征收人上海市虹口区住房保障和房屋管理局、征收实施单位上海市虹口第二房屋征收服务事务所有限公司签订了《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》（以下简称“征收协议”）。根据征收协议，系争房屋认定建筑面积38.35平方米，房屋价值补偿款人民币（以下币种均为人民币）1，540，849.83元，各项奖励补贴487，821.33元，结算单发放费用267，166元；该户购买4套产权调换房屋，扣除购房款后，还需支付征收单位购房补差款31，938元。张某乙、贺某某认为其应当分得征收利益，遂诉至一审法院要求分得崧润路12弄1号909室室产权调换房屋及货币补偿款228，640.76元。

三、审理观点

一审法院：根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》的规定，征收居住房屋的，公有房屋承租人所得的货币补偿款、产权调换房屋归公有房屋承租人及其共同居住人共有；而共同居住人是指在作出房屋征收决定时，在被征收房屋处具有常住户口，并实际居住生活一年以上（特殊情况除外），且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。本案系争房屋原承租人杨阿妹已去世，在户籍在册人员中，除张某丁他处无房且实际居住外，张某丙一家曾受配过公有住房，张某甲一家曾获得过动迁安置，张某乙一家曾通过分列租赁户名取得公有住房，现虽已出售但依法并不改变其已享受过住房福利的事实，且都不再实际居住于系争房屋。张某乙主张其出售房屋的房款是被杨阿妹用于还债，无充分证据可以证明，法院不予采信。故当事人中仅张某丁一人符合同住人条件，系争房屋的征收利益应首先用于满足张某丁的安置，其他人均无权以同住人名义要求分割征收利益。张某丙虽在征收之前经当事人同意成为承租人，但仅具有代表该户签约的职能，并不能据此主张取得真正属于承租人的权利。现张某丁要求获得崧润路12弄1号909室室的产权调换房屋，再加500，000元货币补偿款，剩余征收利益由其他兄弟姐妹分配，与法不悖，法院予以照准。张某乙、张某丙，张某甲都是原承租人的子女，其他征收利益份额可由该三人均分，每人酌情取得一套产权调换房屋，并分担应向征收单位支付的购房补差款和应向张某丁支付的货币补偿款。据此，一审法院判决如下：一、上海市海伦路XXX号公有房屋征收所得4套产权调换房屋，由张某乙分得崧润路12弄1号505室，张某丁分得崧润路12弄1号909室室，张某丙分得崧润路12弄1号605室，张某甲分得崧润路12弄1号602室；二、应向征收单位支付的购房补差款，由张某乙与张某丙、张某甲每人分别负担10，646元；三、张某乙应于判决生效之日起10日内支付张某丁货币补偿款166，330元；四、张某丙应于判决生效之日起10日内支付张某丁货币补偿款166，835元；五、张某甲应于判决生效之日起10日内支付张某丁货币补偿款166，835元；六、驳回张某乙、贺某某的其他诉讼请求。 

张某甲、王甲不服一审判决，向中院提起上诉称：一审法院认定事实及适用法律有误，所作判决不公。张某甲、王甲虽然享受过动迁安置，但张某甲仅获得了40，000元的货币补偿，王甲也未获房屋安置，仅获得28，000元的货币补偿。张某甲、王甲、王某乙用动迁款及银行贷款购买了商品房，建筑面积为42.72平方米，人均不到15平方米，属于居住困难。且张某甲自2008年12月至2010年5月10日一直居住在系争房屋内，照顾母亲杨阿妹至离世，故张某甲、王甲符合同住人条件，应当被认定为系争房屋同住人，系争房屋的征收利益应当由张某甲、王甲和张某丁三人获得。据此，上诉人张某甲、王甲请求本院撤销一审判决，将本案发回重审或依法改判张某甲、王甲分得系争房屋征收补偿利益的一半，即取得两套安置房屋并支付一半的补差款。

被上诉人答辩称：不同意张某甲、王甲的上诉请求。张某甲一家在2000年时享受过动迁安置，张某甲获得了货币补偿，补偿金额在当时足以购买房屋；王甲获得了房屋安置，故二人不符合居住困难条件。张某甲自结婚后就搬出系争房屋，此后未再居住，其在诉讼过程中对居住情况的陈述也前后不一致。张某丁他处无房，因本案诉讼一直在外借房居住，希望法院早日判决。综上，被上诉人认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求本院依法驳回上诉人张某甲、王甲的上诉请求，维持原判。

二审法院认为：根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》的规定，征收居住房屋的，公有房屋承租人所得的货币补偿款、产权调换房屋归公有房屋承租人及其共同居住人共有。根据查明的事实，张某甲、王甲均曾在2000年因他处公房动迁享受过安置，其中张某甲享受了货币安置，王甲与案外人王某乙则享受了二室一厅的房屋安置。现张某甲、王甲主张王甲获得的是货币安置而非房屋安置，但未提供相应证据，本院难以采纳。即使安置情况确如张某甲、王甲所述，其二人曾在他处公房动迁中享受过货币安置，也不应视为系争房屋的同住人，无权以同住人的身份主张系争房屋的征收利益。一审法院在认定张某丁为同住人的基础上，根据其要求酌情将系争房屋的征收利益在原承租人的子女间进行分配，合法合理，本院予以认同。综上，上诉人张某甲、王甲的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，判决并无不当，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。 

张某甲、王甲不服二审判决，并申请再审。申请再审称，原审存在如下错误：一、二审法院认定事实错误。张某甲和王甲在2000年动迁时并未获得动迁协议及住房调配单中所记载的三门路房屋，而是货币安置；二、张某甲、王甲应属房屋的共同居住人，应当共享拆迁利益，原审法院排除张某甲、王甲的共同居住人身份，缺乏证据；三、公房原承租人杨阿妹去世后，其生前的共同居住人应协商确定承租人，协商不一致的，由出租人确定承租人；原审法院在未确定承租人的情况下直接认定公房的共同居住人，属于超越职权，适用法律确有错误。综上，申请再审人请求高院：1、撤销原一审和二审判决，裁定提审或指令再审。2、一、二审诉讼费用由被申请人承担。

上海市高级人民法院认为，《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第四十四条规定，公有房屋承租人所得的货币补偿款、产权调换房屋归公有房屋承租人及其共同居住人共有。2015年1月，涉案上海市海伦路XXX号公有房屋(以下简称系争房屋)所在地区被纳入征收范围，经协商，当事人同意由张某丙作为承租人进行签约。2015年2月，张某丙与征收人上海市虹口区住房保障和房屋管理局、征收实施单位上海市虹口第二房屋征收服务事务所有限公司签订了《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》。本案一审时，上海市虹口区人民法院曾出具该院调查获得的《房屋证明》，显示2014年12月，张某丙已然是系争房屋的承租人，该证据庭审中经当事人质证，张某甲、王甲亦认可其真实性。再审申请人关于原审法院在未确定承租人的情况下直接认定公房的共同居住人的意见本院不予采纳。系争房屋被征收时，仅张某丁实际居住。张某甲、王甲均曾在2000年因他处公房动迁享受安置，无论其享受的是房屋安置还是货币安置，两人均不符合同住人标准，无权以同住人身份主张系争房屋的征收利益。因张某丁提出在原承租人子女间分配征收利益，于法不悖，原审法院予以照准,未有不当。为此，申请人关于其未获得三门路房屋安置，属系争房屋的同住人的主张，本院亦不予采信。综上，再审申请人张某甲、王甲的再审请求，缺乏事实和法律依据，其再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第一款第二项、第六项的规定的情形。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百九十五条第二款之规定，裁定如下：驳回张某甲、王甲的再审申请。

四、案例评析

  本案是公有房屋征收补偿款分割案件中较为典型的案例，房屋征收补偿款应当分配给房屋的承租人和同住人。因此只要确定房屋的承租人和同住人即可公平分配征收补偿款。公有房屋的承租人比较容易确定，即在公房租赁凭证上承租人一栏中登记人。而该征收房屋同住人的资格通说认为：是指在拆迁许可证核发之日，在被拆迁居住房屋处有本市常住户口，已实际居住一年以上，且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。主要是依据《上海市高级人民法院关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》（以下简称：“高院解答”）。但是房屋征收补偿实务中有很多问题需要细致说明，就如同本案中张某甲、王甲为什么最终没有被认定同住人。

第一、国有土地上公有房屋征收补偿款应该属于谁？

公房与产权房不同，在我国公房具有自身的特殊性，律师在处理征收或者其他公房纠纷时。要关注公房制度发展的历史背景和现实。公房是特定历史时期，国家为解决职工生活居住的一项福利性住房政策，其出发点是解决人有所居的社会居住问题。随着住房市场化的启动，公房使用权的财产属性日益突出，不仅可以通过房改政策将公房购为私房，也可以依规定转租、差价换房，符合条件的还可以转让，来确定实现其价值。尽管公房使用权兼有保障居住、财产价值的双重性，但房屋居住问题，仍是我国当前民生问题较为重要的内容之一，从我国不断加大对廉租房等保障性住房投入的事实，即可管中窥豹，因此，公房居住保障功能的保护应优于其财产价值属性的保护。房屋征收补偿的目的是为保障房屋内居民的居住使用权益为首要目标，征收补偿款应当属于对该房屋具有居住使用权的居民，同样根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第四十四条：公有房屋承租人所得的货币补偿款、产权调换房屋归公有房屋承租人及其共同居住人。因此所有的征收补偿案件面对的首要问题：谁有资格成为被征收房屋的承租人和共同居住人（或称“同住人”）

第二、如何确定公有房屋的承租人和同住人

1、承租人，是指执行政府规定租金标准、与公有房屋产权人或者管理人建立租赁关系的个人和单位。公房首任承租人为房屋的受配对象，对房屋具有居住使用权力。如果房屋承租人过世，需要房屋内所有在册户籍人员协商一致，推荐房屋的承租人，向该房屋物业公司提交申请材料，变成承租人。如果因在册户籍人员之间存在矛盾，则需要物业公司在同住人之间指定一位承租人。根据《上海市房屋租赁条例》第四十一条：“房屋租赁期间租赁当事人死亡或者依法变更、终止的，租赁关系按照下列规定处理：（二）居住房屋承租人死亡的，其生前共同居住人可以继续履行租赁合同。公有居住房屋承租人死亡的，其生前的共同居住人在该承租房屋处有本市常住户口的，可以继续履行租赁合同；其生前的共同居住人在该承租房屋处无本市常住户口或者其生前无共同居住人的，其生前有本市常住户口的配偶和直系亲属可以继续履行租赁合同。 可以继续履行租赁合同者有多人的，应当协商确定承租人。协商一致的，出租人应当变更承租人；协商不一致的，由出租人在可以继续履行租赁合同者中确定承租人。租赁关系变更后，原承租人的生前共同居住人仍享有居住权。”但是，司法实务中由于公房内在册户籍人员较多，而且彼此之间矛盾较大，无法协商一致变更承租人。而公房物业公司为了推卸责任，拒不指定承租人等不作为等工作方式，致使公房内同住人在征收过程中等权利无法得到维护，居民由于不通晓法律，无法正确维权，该问题应该得到当地房管局的重视。

2、共同居住人。又称同住人，是对公有房屋享有居住使用权的居民，并可以此身份要求承租人给予安置或者分得征收补偿款。由于公房内户口进出口人员较多，因此同住人的概念较为复杂，一般是要根据户口、居住、房屋来源、贡献、身份、协议承诺、结婚、出生、知青、他处房屋等综合情况评定该居民是否对该房屋具有居住使用权。在法律政策以及高院解答来看，对同住人的概念也不近相同。《细则》：第五十一条：本细则中下列用语的含义:(三)共同居住人，是指作出房屋征收决定时，在被征收房屋处具有常住户口，并实际居住生活一年以上(特殊情况除外)，且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。关于贯彻实施《上海市房屋租赁条例》的意见（二）中第十二条规定：《上海市房屋租赁条例》中所称公有居住房屋的“共同居住人”是指公有居住房屋的承租人死亡或者变更租赁关系时，在该承租房屋处实际居住生活一年以上（特殊情况除外）而且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人，结婚、出生可以不受上述条件的限制。《高院解答》中：三、同住人需要符合哪些条件? 答：与《上海市房屋租赁条例》相关条款规定所指的同住人概念不同，本解答所指的同住人，是指在拆迁许可证核发之日，在被拆迁居住房屋处有本市常住户口，已实际居住一年以上，且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。因此根据规章和各部门的解释来看，满足同住人必须要具备的条件是户口、实际居住一年以上、他处无房或者他处有房但居住困难的人这三个条件。但由于公房解决的是对房屋居住使用权的问题，其具有相当的复杂性除了户口、居住、房屋应当还有身份问题。因此有些同住人虽然不完全具备以上三个条件的，也同样可以被认定为同住人。我们来看例外规定：《高院解答》五“除前述条款列举的以外，还有哪些人员可被视为同住人?答：（一）有权对公有居住房屋拆迁货币补偿款主张权利的，一般是指被拆公有居住房屋的承租人和本解答第三条所指的同住人。有下列情形之一的人，也视为同住人：1．具有本市常住户口，至拆迁许可证核发之日，因结婚而在被拆迁公有住房内居住的，即使居住未满一年，也视为同住人。但其在该处取得拆迁补偿款后，一般无权再主张本市其他公房拆迁补偿款的份额；2．一般情况下，在本市无常住户口，至拆迁许可证核发之日，因结婚而在被拆迁公有住房内居住满五年的，也视为同住人，可以分得拆迁补偿款；3．在被拆迁公有居住房屋处有本市常住户口，因家庭矛盾、居住困难等原因在外借房居住，他处也未取得福利性房屋的；4．房屋拆迁时，因在服兵役、读大学、服刑等原因，户籍被迁出被拆公有居住房屋，且在本市他处也没有福利性房屋的。”所以同住人的资格也是跟被征收房屋的来源、户口、居住、他处有房、协议承诺、出生、知青、结婚等相关联。

3、对同住人概念中的常见的两个问题进行解释。（1）实际居住一年以上：多数观点认为是指自户口迁入系争房屋后实际居住一年以上。即户口迁入之前实际居住，或者曾经户口在该房屋内并实际居住一年以上，又将户口迁出该房屋（特殊情况除外）后再次迁进该房屋后没有居住过的，不符合居住满一年的法定情形。同住人资格的条件是互相补充，彼此之间缺一不可。因此很多法院的判决也是如此认定居住时间。另外居住满一年并不要求连续居住，其目的在于考虑居民的实际居住状况和证明能力问题，因此只要户口迁入后，并居住满一年的都会被认定为符合居住满一年的法定情形。（2）本市无其他住房。此处的他处无房仅指福利分房，或者含有福利性质的房子。《高院解答》：“这里所指的他处房屋的性质，仅限于福利性质取得的房屋，包括原承租的公有住房、计划经济下分配的福利房、自己部分出资的福利房，房款的一半以上系用单位的补贴所购买的商品房，公房被拆迁后所得的安置房（包括自己少部分出资的产权安置房），以及按公房出售政策购买的产权房等。”而本案中张某甲、王甲是因为曾在他处动迁房屋中享受过动迁安置，因此从本质意义上看，张某甲、王甲并不属于本案的同住人，无权享有本案的征收补偿款。高院再审判决再次确认张某甲、王甲不属于本案的同住人，维持原判。（3）虽有其他住房但居住困难的人。此处的居住困难是指在他处房屋内人均居住面积不足法定最低标准的情况。根据《上海市人民政府关于调整和完善本市廉租住房政策标准的通知》　一、申请条件：同时符合下列条件的本市城镇居民家庭，可以按照规定申请廉租住房：(三)申请家庭人均居住面积低于7平方米(含7平方米)；因此目前法院对本市他处有房但居住困难的认定标准以此裁判依据。

第三、承租人与同住人之间征收补偿款该如何分配？分配的依据是什么？

公房内的承租人与同住人对公房的居住使用的权利是平等的，但对房屋的来源、贡献性、居住时间、对房屋依赖性等各有不同，因此分配利益以均分为原则，同时根据承租人与同住人对房屋的使用情况不同而分配数额必然有差异。根据《高院解答》：“公有居住房屋拆迁补偿款，在承租人、同住人之间如何分配? 答：承租人、同住人之间，一般遵循一人一份、均等分割的原则取得拆迁补偿款。但有下列情况除外：（一）有以下情况之一的人，可以酌情多分：1．承租人或同住人属于年老体弱，缺乏经济来源，且按均分所得的补偿款，无法购得房屋保证其正常生活的；2．承租人或同住人在取得公房承租权时额外支付过较多款项的；3．对公房内居住的未成年人实际承担监护义务的。（二）属于本市两处以上公房承租人的，其对各处被拆迁公房的补偿款均有权主张分割。”因此，从该解答中看出，承租人与同住人在获得安置补偿时虽然是以均分为原则但是仍然有很大的区别。

1、承租人属于特殊的同住人。多数认为承租人不受他处有房、实际居住等限制。根据《细则》四十四条：“公有房屋承租人所得的货币补偿款、产权调换房屋归公有房屋承租人及其共同居住人共有。”该条文并非说明承租人具有先于同住人分割的权利，或者承租人具有权利优先受偿。本条文只是说明承租人作为公房的代表，代为领取征收补偿款和选择产权调换，而被征收所得同时归承租人和同住人共同享有。但从规章和司法解释上看，承租人不受同住人所规定条件的限制，除非承租人本人自愿放弃该征收补偿款，否则就必然有权享受房屋的征收补偿款。尤其是《高院解答》中明确承租人有别于同住人的特权。即属于本市两处以上公房承租人的，其对各处被拆迁公房的补偿款均有权主张分割。因此在审判实务中，法院的在认定承租人是否享有征收补偿款时，一般不作分析，直接认定其具有分割征收补偿款的权利。但是从公房补偿并用于安置具有实际使用权的角度上看，有时承租人并非对房屋具有居住使用权。如登记为承租人的原始受配人，在其承租人身份未丧失前，一般而言，其居住权也不丧失；但是，如原始受配人在他处获得福利公房且该处房屋居住也不困难的，或明确表示放弃权利等情况的，可认定其丧失公房居住权。因此也有法院根据具体案件认定承租人不享有征收补偿利益或者少享有征收补偿利益。比如：（2018）沪0107民初26627号：“孙留宝系金沙新村房屋征收前的承租人，但其原工作单位曾向其分配公有住房，后孙留宝取得所分配房屋的房地产权，且孙留宝长期居住在所分配房屋的上海市金山区，自变更登记为金沙新村房屋承租人后并未在房屋内实际居住，故孙留宝并不依赖于金沙新村房屋解决居住问题，不享有分得征收补偿利益的权利。”也有一些法院对不符合同住人条件的承租人适当少分，比如：（2019）沪0106民初39416号“朱美玲虽然也享受过拆迁安置，但鉴于其系承租人，并对房屋进行了一定的管理，并同意其他家庭成员迁入户籍等因素，本院亦酌情确认其一定的征收份额。”

2、影响承租人与同住人多分或者少分的因素。首先，房屋征收补偿款主要由房屋价值补偿（俗称：“三块砖头”：评估价格，价格补贴，套型面积补贴）和奖励补贴费用（其主要包括签约奖励费、搬迁奖励费、过渡费、家用设施移装费，无搭建补贴、一次性搬迁奖励费、均衡实物安置补贴等）组成，如果该户满足居住困难标准，可以增加居住困难保障补贴。因此，房屋征收补偿是以面积为补偿基础，但首要目标仍然是保障同住人具有居住条件。其次，影响房屋征收补偿款分配的因素主要有房屋的实际居住情况、房屋来源、贡献、他处房屋情况、是否享受过拆迁、福利分房、户口进出、家庭协议、是否因结婚、报出生、知青子女进户甚至同住人的经济情况等。多数意见认为同住人和承租人均等分割房屋价值补偿部分，实际居住人享有房屋等奖励部分。《高院解答》：“搬家补偿费、设备迁移费、临时安家补助费，应归确因拆迁而搬家、设备迁移和临时过渡的承租人、同住人等。奖励费和一次性补偿费，一般应当由拆迁时在被拆迁房屋内实际居住的人之间予以分割。设备搬迁和安装费用、无法恢复使用的设备按重置价结合成新结算的费用，应归设备所有人。因拆迁造成停产、停业损失的补偿归遭受实际损失的经营人。”因此，我们认为公有房屋征收补偿利益以均分为原则，根据公房等复杂情形不均分属于常态。

房屋征收与补偿共有纠纷案件中，核心问题必然是如何认定同住人。由于对该部分的法律细则上不完善，基层法院判案是千差万别。因此针对征收中原则性问题还需要高院进一步出台细则、解释或者指导性案例以供基层法院参考等，以助于法制完善，社会更加公平。