【案情简介】

上诉人宋某不服上海市闵行区人民法院（2018）沪0112行初59号行政判决向上海市第一中级人民法院（以下简称市一中院）提起上诉，市一中院于2018年8月23日立案后，依法组成合议庭并于2018年9月25日公开开庭审理了本案。

原审查明，2017年9月4日，宋某向上海市闵行区人民政府邮寄《举报投诉处理函》及附件，投诉举报主要内容为，要求对上海市某律师事务所（以下简称:某律所）违法发出《交房通知》律师函的行为进行查处、撤销该《交房通知》，并就梅陇工程指挥部伪造公章追究刑事责任。宋某就此亦向上海市司法局（以下简称市司法局）进行投诉举报，市司法局将该投诉转办闵行区司法局（以下简称闵行司法局）调查处理。闵行司法局经调查后于同年10月27日，作出《答复意见（以下简称:被诉答复意见），就宋某投诉举报事项作出答复，答复宋某:1.经查，某律所在向其发出《交房通知》的过程中，尚未发现存在违反《中华人民共和国律师法》（以下简称:《律师法》）或司法部规章的行为，对撤销《交房通知》的要求不予支持；2.关于合同无效和追究协议造假的刑事责任的问题，不属于闵行司法局的法定职权范围，建议宋某向有权机关反映。宋某不服被诉答复意见，于同年12月21日向市司法局提起行政复议申请，市司法局于同年3月5日作出沪司复字［2017］第78号《行政复议决定书》（以下简称:被诉行政复议决定），依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称:《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持闵行司法局做出的被诉答复意见。并于同年3月6日向宋某邮寄送达被诉行政复议决定。宋某不服，以闵行司法局作出的被诉答复意见及市司法局作出的被诉行政复议决定认定事实不清，适用法律错误等为由，诉至原审法院，请求法院判决撤销闵行司法局作出的被诉答复意见及市司法局作出的被诉行政复议决定。原审另查明，某律所于2017年8月25日向宋某户出具《交房通知》，告知宋某，其于2016年6月16日在永联1队华展路南侧（现场签约点）签订了《集体土地居住房屋补偿安置协议》，协议编号为沪闵梅居房补协［2016］第永联4-31号。约定宋某户在签约后30天内，即2016年7月16日前，搬离原址并交出旧房。但宋某户至今仍未交出旧房钥匙，履行协议搬离义务，该行为已构成严重违约。某律所受梅陇镇征地动迁事务办公室（以下简称:梅陇动迁办）委托，特提示宋某户全面履行《集体土地居住房屋补偿安置协议》，并于2017年9月10日前将动迁房屋交付梅陇动迁办拆除，逾期未交房的，补偿人将依法解决上述协议纠纷。原审再查明，2014年12月10日，梅陇镇外环生态工程指挥部（以下简称:梅陇工程指挥部）与某律所签订《专项事务委托书》委托事项包含协助解答法律问题、代拟法律文书、接待基地咨询、出席讨论会议、协助调查相关信息、协助通知被拆迁人腾地交房等，委托期限自签订之日起至完成梅陇外环生态工程动迁项目为止。2017年9月19日，梅陇动迁办出具《情况说明》，证明某律所是梅陇镇人民政府常年法律顾问单位，服务内容包含征地动迁建设拆违等事项，亦接受梅陇动迁办委托就梅陇镇外环生态项目中征地动迁事务提供法律服务，其中包含对无故逾期交房的被动迁户出具《交房通知》事项。

原审法院认为，根据《律师法》第五十二条、《律师事务所管理办法》第六十四条第一款第六项之规定，闵行司法局具有对本行政区域内的律师事务所的执业活动进行监督管理的法定职权，有权受理并处理对律师事务所的投诉和举报；依据《行政复议法》第十二条第一款的规定，市司法局作为闵行司法局的上一级主管部门，对闵行司法局作出的行政行为依法具有行政复议的职权。本案中，宋某认为某律所向其出具《交房通知》的代理行为违法，后向闵行司法局进行投诉举报，要求予以查处。闵行司法局依法受理并经调查取证后作出被诉答复意见，该答复意见的相对人为宋某，答复内容直接针对宋某的投诉举报事项，同宋某相关，宋某不服被诉答复意见及被诉行政复议决定，于法定起诉期限内提起行政诉讼，符合法定起诉条件，闵行司法局与市司法局主张宋某在本案中不具备原告资格的异议不能成立。闵行司法局收到宋某投诉举报后，依法予以受理并及时开展调查取证，但因现有证据无法认定某律所存在违反《律师法》、《律师事务所管理办法》等法律、法规或规章的行为，而宋某提出的追究案外人刑事责任的要求显然已超出闵行司法局的法定职责，故闵行司法局于规定期限内作出被诉答复意见，认定事实清楚，适用法律正确，执法程序合法。市司法局依照《行政复议法》的规定履行行政复议职责，自收到宋某行政复议申请后，依法予以受理、审查，并于法定复议期限内作出被诉行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。此外，宋某就其与梅陇工程指挥部签订的《集体土地居住房屋补偿安置协议》提出的合同效力问题并非本案审查范围，且宋某已就此另行主张。综上，宋某的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回宋某的诉讼请求。

【代理意见】

一、原告“投诉”的实质是为了解决民事争议

宋某《举报投诉处理函》中记载的“本人在签订《集体土地居住房屋补偿安置协议》，协议编号：沪闵梅居房补协﹝2016﹞第永联4-31号中发现签订的主体图章存在造假公章的违法行为”内容表明，原告“投诉”的实质是认为所签订的《集体土地居住房屋补偿安置协议》无效，该争议属于民事债权债务纠纷，且原告已经提起民事诉讼，原告的合法权益已经获得法律规定的程序性保护，原告采取较为“迂回”和“间接”的方式提起行政诉讼，不具有权利保护的必要性和实效性。

二、原告不具有对答复意见提起诉讼的请求权基础

根据原告《行政起诉状》对诉讼请求和事实与理由的描述，原告的核心诉求是要求对某所进行行政处罚。法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。闵行司法局已经依法对某所的执业行为进行了调查，并将调查结果告知了投诉人，已经履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是要求闵行司法局对某所进行行政处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。根据《律师和律师事务所违法行为处罚办法》第三十五条的规定，只有受处罚的律师和律师事务所才有权对行政处罚的结果提起行政诉讼，因此，本案原告不具有对答复意见提起行政诉讼的请求权基础。

【判决结果】

驳回上诉，维持原判。

【裁判文书】

本院认为，《律师法》第五十二条规定，县级人民政府司法行政部门对律师和律师事务所的执业活动实施日常监督管理，对检查发现的问题，责令改正；对当事人的投诉，应当及时进行调查。县级人民政府司法行政部门认为律师和律师事务所的违法行为应当给予行政处罚的，应当向上级司法行政部门提出处罚建议。故被上诉人闵行司法局具有受理和处理上诉人提出的举报投诉事项的法定职权。《行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。故被上诉人市司法局具有作出被诉行政复议决定的法定职权。

本案中，上诉人向被上诉人闵行司法局投诉举报的事项为两项：一是要求对某律所违法发出《交房通知》律师函的行为进行查处、撤销该《交房通知》；二是追究梅陇工程指挥部伪造公章的刑事责任。根据梅陇工程指挥部与某律所签订的《专项事务委托书》，梅陇工程指挥部委托某律所依法处理梅陇镇外环生态工程动迁推进相关事宜，具体法律服务内容包括：协助解答法律问题、代拟法律文书、接待基地咨询、出席讨论会议、协助调查相关信息、协助通知被拆迁人腾某、针对疑难事项出具相关法律意见。根据XX办公室出具的《情况说明》，可以证明某律所是梅陇镇人民政府常年法律顾问单位，服务内容包含征地动迁建设拆违等事项，亦接受XX办公室委托就梅陇镇外环生态项目中征地动迁事务提供法律服务，其中包含对无故逾期交房的被动迁户出具《交房通知》事项。故某律所向上诉人发出《交房通知》律师函符合《专项事务委托书》的约定，在此过程中也未实施违反《律师法》等法律法规的行为，故被上诉人闵行司法局作出被诉答复意见，告知上诉人上述情况，对其要求撤销《交房通知》的要求不予支持，符合法律规定。关于追究梅陇工程指挥部伪造公章的刑事责任的问题，不属于被上诉人闵行司法局的法定职权范围。故被上诉人闵行司法局作出被诉答复意见，建议其就该问题向有权的机关反映，并无不当。被上诉人闵行司法局收到上诉人投诉举报后，依法予以受理并及时开展调查取证并作出被诉答复意见，程序合法。关于上诉人是否具有提起本案行政诉讼的原告主体资格问题，原审法院对此已作了详细的阐述，本院予以认可，不再赘述。

上诉人宋某不服被诉答复意见，申请行政复议，被上诉人市司法局受理后，在对复议申请及被申请人提供的证据材料进行审查后，作出维持的复议决定，认定事实、适用法律和复议程序亦无不当。

综上，上诉人宋某的上诉请求缺乏相应的依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人宋某的诉讼请求并无不当，本院应予维持。

【案例评析】

本案中上诉人是否具有原告主体资格成为了上诉人与被上诉人的争议焦点。关于投诉举报的请求权问题，是近期新出现的热点和难点问题。因《行政复议法实施条例》第二十八条第二项与《行政诉讼法》第二十五条第一款皆规定“与行政行为有利害关系的”公民、法人或者其他组织才可申请行政复议或提起行政诉讼。因此，作为行政复议和行政诉讼审查的聚焦点就在当事人“与行政行为是否具有利害关系”上。就此，最高人民法院王振宇法官主审的“梁志斌案”﹝（2017）最高法行申281号行政裁定﹞中有着经典论述:“投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权，弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。”关于举报投诉人对行政机关的处理结果不服而提起行政诉讼，裁定认为：“对行政机关受理投诉之后的调查处理结果不服，能否提起行政诉讼。通常认为，法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责。如果投诉人对投诉处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，例如要求作成或者加重对于第三人的处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。”而在李广宇法官主审的“李国秀案”﹝（2016）最高法行申2864号行政裁定﹞中，关于要求行政机关履行特定职责的履职之诉，最高人民法院认为，履职之诉须具备五个必备条件，其中条件之一就是“他所申请的事项具有实体法的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。总之，要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据”。而在最高人民法院耿宝建法官主审的“刘广明案”﹝（2017）最高法行申169号行政裁定﹞中，亦有同样精彩论述：“《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第十条也有关于利害关系的规定。显然，上述法条规定的公民、法人或者其他组织，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。所谓利害关系，仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织（以下统称当事人）。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。”“申言之，只有主观公权力，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资格提起行政诉讼。公法（行政法）上利害关系的判断，同样较为复杂。原告主体资格问题与司法体制、法治状况和公民意识等因素密切相关，且判断是否具备原告主体资格的标准多重，并呈逐渐扩大和与时俱进态势。其中，保护规范理论或者保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所使用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益（以下统称权益），作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。”

就此，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第十三条第五项在总结司法实践经验的基础上，对投诉举报的原告主体资格给出了答案“为维护自身的合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。”我们同时注意到，在对该条何为“合法权益”作进一步阐释时，王振宇法官、耿宝建法官、梁凤云法官皆引用上述案例进行了说明，说明所谓行政诉讼法上的“自身合法权益”，就是指公法（行政法）上规定应予保护的权益。是否有诉权仍然需要“依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三方施加负担的请求权”。具体就本案而言，显然宋某并无“法律、法规或者规章规定的为第三人施加负担的请求权”。也即，宋某无原告主体资格，人民法院依法应当驳回其起诉。

【结语和建议】

投诉举报人的原告主体资格已经成为困扰司法裁判和行政复议机关的重大理论难点，因此，有必要对投诉举报人的原告主体资格的判断问题进行细化，建议最高人民法院通过发布指导案例的方式明确主体资格的判断标准。