2017 年11月9日下午，上海律协建设工程与基础设施业务研究委员会举办“财政紧逼时期政府类投融资模式及创新思考”讲座，邀请国家发改委PPP专家张宇作为主讲嘉宾，内容主要包括财政紧逼时期PPP项目的发展方向、承接方式，上海律协建设工程与基础设施业务研究委员会主任、上海建领城达律师事务所主任周吉高律师主持并参与专家研讨问答环节。

一、财政紧逼时期PPP项目的发展方向

政府与社会资本合作的模式是一种投资方式，即将原先公共服务及基础设施项目纯粹由政府投资的方式，转变为社会资本方投资，社会资本方通过运营或政府对运营的补助，或可用性付费来完全涵盖其投资成本的方式。但是，大量PPP项目实施后，政府对财政方面存在的问题比较担心。目前财政运行中存在的问题，主要是一些地区基层财政困难较为突出，财政收支压力较大，维持“保工资、保运转、保民生”主要依靠上级财政补助。一些资源禀赋弱、基础条件差、产业结构单一的区县，缺乏新的支柱产业和税源，后续收入增长乏力。一些地方政府违法违规或变相举借隐性债务风险不容忽视。

为此，一方面需要拿出更多的优质资产，通过PPP模式引入各类投资，回收资金继续用于新的基础设施和公用事业建设，实现良性循环。对已经建成运营且效益较好的存量基础设施项目，通过PPP模式向社会资本方转让项目资产所有权和经营权，转让收益政府再精准用于补短板项目。另一方面不能增加地方政府性债务。伴随着《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)的出台，可能增加地方政府性债务的情形是不被允许的。但是禁止以购买服务的形式从事工程建设，并不意味着纯政府付费的PPP项目被禁止。但也有专家指出，有关规范地方政府举债融资行为的文件密集出台，虽然是十分必要也很及时，但是也会导致许多烂尾工程。

因此，PPP项目的主要发展方向为存量项目，且PPP项目必须为合规的、有运营的、社会资本方通过资本金操作的项目。

二、财政紧逼时期PPP项目的承接方式

通常而言，政府推出PPP项目的方式有三种：一种是政府自身推出的项目；一种是通过本级平台公司推出项目；一种是社会资本本身发起的项目。

（一）政府自身推出的项目

政府自身推出的项目，除本级政府财力以外，政府还可以通过发行专项债的方式来筹措资金。

（二）政府平台公司推出的项目

对于政府平台公司参与PPP项目的政策是有一个演变过程的。

1、排除政府平台公司的参与

《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）第二条中规定，“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。通过本条的规定，实际上排除了政府平台公司参与PPP项目。

2、政府平台公司公告脱帽后可参与

《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国发办〔2015〕42号）中又规定“大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处理并明确公告今后不再承担地方举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作醒目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。”根据该规定，政府平台公司公告脱帽后视同社会资本可以参与PPP项目。

3、简化、降低政府平台公司参与的条件

在《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）中规定，“取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持。”该条规定实质上简化并降低了政府平台公司参与PPP项目的条件，即“有经营收益和现金流”即可。

另外，在国家目前宽松的金融政策下，不少金融机构将地方政府新设立的政府投资公司（股东为财政局、国资委）视为“社会资本”。

三、财政部50、62、87号文对承接模式的限制及机会

（一）财政部50号文对承接模式的限制

财政部50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》是在《中华人民共和国预算法》和国务院43号文的基础上，对原有规定进行了再次的强调。财政部50号文带来的限制性规定表现为：

1、地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资，不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。

2、金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。地方政府及其所属部门不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。

3、除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。

4、地方政府及其所属部门不得对有限合伙制等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。除在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

（二）财政部50号文对承接模式的机会

财政部50号文也为承接模式带来了两大机会：

1、金融机构应当依法合规支持融资平台公司市场化融资，服务实体经济发展。进一步健全信息披露机制，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。

2、允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），构建市场化运作的融资担保体系，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。将地方政府的隐性担保，转化为市场化操作的显性担保。

（二）财政部62号文解析

1、财政部62号文的出台背景

2016年2月财政部出台了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，不允许以土地储备中心的名义再借土地储备贷款。这意味着政府无法再通过土地储备贷款来进行征地拆迁等工作。为此，财政部发布了62号文，即《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，规定以土地储备专项债券专门用于征地拆迁。

2、财政部62号文的特点

首先，土地储备专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。土地储备专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。

其次，土地储备专项债券的发行和使用应当严格对应到项目。土地储备项目取得的土地出让收入，应当按照该项目对应的土地储备专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

3、财政部62号文给承接模式带来的机会

土地储备可以通过购买服务的方式进行。虽然87号文明确将土地储备前期开发工作列入政府采购服务的“负面名单”，但是作为“前期开发”之前的工作拆迁安置补偿服务，地方政府仍然可以通过政府购买服务的方式，与城投公司进行合作。

在2017年4月25日的成都市政府办公厅《关于印发成都市政府购买土地储备服务管理暂行办法的通知》（成办函[2017]65号）中规定，政府购买土地储备服务的范围，限定在政府应当承担的储备土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。购买主体按照《政府采购法》规定的程序和方式确定承接主体，也可以直接委托市属国有公司或区属国有公司作为承接主体。

（三）财政部87号文解析

1、财政部87号文的定位

《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）的重点则是禁止利用政府购买服务变相融资。87号文其实是50号文的补丁，将50号文没有规定的“政府购买服务”纳入地方政府举债的“黑名单”，总体上实现对大部分违法违规融资行为（提供担保、PPP、政府投资基金（产业基金）、政府购买服务）的政策全覆盖。

2、财政部87号文给承接模式带来的机会

棚改和异地扶贫搬迁项目仍有空间。国务院发布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》国发(2015)37号有明确规定：推动政府购买棚改服务。市、县人民政府要公开择优选择棚改实施主体，并与实施主体签订购买棚改服务协议。市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。政府购买棚改服务的范围，限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。棚改项目不仅是政府购买服务的例外，而且可以不受三年时间约束。

四、政府购买服务违规融资如何整改

（一）项目已经完工，提取贷款已经全部支付完毕工程款的购买服务违规融资整改方式

在政府不能提供资金注入国有公司用于整改和贷款金融机构配合的前提下，将利用融资贷款形成于国有公司的基础设施项目资产，划转至政府主管部门，由主管部门发起TOT 模式的PPP项目，将资产转让收入注入国有公司用于偿还金融机构贷款完成违规融资整改，并逐步完成之前政府购买服务手续整改。

（二）项目正在实施，提取贷款用于支付部分工程款的购买服务违规融资整改方式

此种情况形成死循环，必须借助外力，通常在本级财政资金紧张的情况下，通过新增地方债、政府平台自主化市场化融资（包括发行债券及票据类产品）、地方政府成立融资担保公司用于本级平台公司贷款担保等符合相关文件规定的前提下，偿还已经使用的金融机构贷款（含借入资本金），解除金融机构的限制，收回出具的相关文件，撤销对国有公司的项目立项及购买服务中标通知，将项目回归给主管部门，再通过PPP等合规模式进行操作。

五、城投公司如何实现市场化转型

（一）市场化转型的方向

承认历史上形成的问题，化解历史上形成的包袱。重庆市人民政府办公厅的《关于加强融资平台公司管理有关工作的通知》中指出，各区县（自治县）人民政府、市政府有关部门和有关单位要逐笔清理核实，按照与融资平台公司签订的合同协议约定，履行配置资产、授予特许经营权、支付政府购买服务及财政补贴资金等责任。对以内部文件、会议纪要等方式委托融资平台公司实施的公益性项目，要补签合同、协议，完善相关手续，明确政府和融资平台公司的权利、义务关系。

（二）市场化转型的具体操作

化解融资平台公司历史包袱的原则是要求财政落实支出责任，并在与财政建立逐年化解公益项目历史性债务机制的前提下，按照50号文的要求，通过声明不再承担政府融资责任，逐步退出融资平台管理。同时也具备了作为社会资本方参与本地PPP项目的权力，进行市场化融资。

    （注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅）

  

供稿：上海律协建筑工程与基础设施业务研究委员会

执笔：徐赟琪  上海建领城达律师事务所