2016年4月28日，由上海律协能源资源与环境业务研究委员会、房地产业务研究委员会、建设工程与基础设备业务研究委员会联合举办的工业企业场地再开发相关法律问题研讨会在律协报告厅举行。此次研讨会邀请多位律师代表和土壤污染治理专家就工业土地搬迁过程可能遇到的法律问题进行分享和探讨。

一、常州事件后法律人的法律思路

根据近日媒体报道，江苏常州外国语学校（下称“常外”）搬迁新址后，493名学生先后被检查出皮炎、血液指标异常等情况，个别学生查出患有淋巴癌、白血病等恶性疾病等。而学校附近正在开挖的地块上曾是三家化工厂。学生们的身体异常情况被怀疑与该被污染的化工厂土地相关。

针对此次污染事件背后的错综复杂的法律问题，委员会委员、上海致格律师事务所合伙人崔嵬分享了作为一个法律人，在面对此类事件时的思考。

常外与曾为化工厂用地的被污染土地为两块不同的土地，在被污染的土地周围存在居民区，由此引申出五个值得考虑的问题：

1、除了常外，周围居民区等范围是否也受到被污染土地的影响？

2、学生身体不适的原因？学生身体不适与被污染的土地是否存在因果关系？赔偿责任由谁承担？

3、常外是否也是被污染的土地？被污染的土地范围究竟有多大？

4、被污染的土地产生的原因？被污染土地的修复主体？土壤修复是否存在违法之处？

5、常外规划、选址、开工、搬迁是否存在违法之处？

根据《侵权责任法》，污染者应当就学生的身体不适与场地污染没有因果关系进行举证。同时，被污染的土地的实际范围值得考究，除了平面的大小范围，还有立体的深度范围。近期需要进行以下工作：

1、查清常外学生身体不适的原因以及周边居民是否存在类似问题；

2、确定被污染的土地的影响范围，不能仅限于地上面积，还要考虑地下水污染、土壤污染的实际影响范围、常外建设中是否存在使用污染地下水而造成校舍污染的问题；

3、被污染的土地土壤修复工作彻底完成，获得公众认可，重拾信任；

4、根据修复结果，确定常外校舍是否保留，或者搬迁。

为避免此类事故的再次发生，崔嵬律师提出如下建议：

1、建立工业污染土地档案；

2、政府应加强信息公开，对于土壤环境状况从依申请公开变更为主动公开；

3、将被污染的土地划分档次，先保证学校等公共敏感用地的土地质量。同时运用市场的力量，土地出让阶段进行信息公开

二、土地规划与土壤修复及其相关规定

北京市金杜律师事务所上海分所孙亮律师列出化工企业与常外建设的平行时间轴。根据新闻报道，2011年6月，化工企业完成搬迁。2014年3月，正式实施该地块修复工程。另一方面，2011年8月21日，人民网等媒体报道学校破土动工。2012年3月31日则为学校环评报告所通过的时间，2012年7月4日选址意见书生效。2014年土地性质发生变更，从工业用地转为商业用地。

现实中存在政府以较低价格将被污染土地出让给开发商，并在出让合同中约定由开发商承担污染治理义务的情形。对此，可以将土壤污染修复责任在土地转让框架协议里进行明确。企业作为土地使用者，根据谁污染谁治理的原则，理应承担污染修复的责任。若存在多个历史企业，此类企业均应承担相应的土壤修复义务和责任。

三、中国土地上的土壤修复制度建议

上海市嘉华律师事务所席绪军律师针对中国土壤污染治理的现状，提出以下几点建议：

1、设立污染治理基金，作为土地污染治理费用的保障，避免污染企业关停并转或者破产后无钱治理。同时设立配套企业强制保险制度。污染企业终止或者无法确定的，应明确政府责任，并采取处理措施，治理费用最终变成全民买单。

2、对环境敏感项目实行分级管理制度，制定环境敏感项目分级清单，对于涉及到未成年人人群密集项目，实行再开发利用的禁止制度。根据工业企业及市政场地污染物的降解和处理难度设立环境敏感项目禁用期限制度。

3、明确评估治理机构的社会责任。相应的土壤污染评估报告的结论应当明确、具体，修复方案应当切实可行。治理修复施工企业应当保证治理效果。对第三方服务机构进行市场化竞争，同时结合资质审查的把控。各评估治理机构弄虚作假的，应当承担赔偿责任。

四、中国土壤修复工作的现状和发展

原上海环境科学院高级工程师、现永清环保土壤修复设计研究院院长罗启仕博士拥有十年以上的土壤修复经验。他指出，中国现阶段土壤修复存在以下五大问题：

1、建设用地规划和环保工作的脱节：土地管理部门在做用地规划时往往不重视相应的环境要求，因此存在一定的环境隐患；

2、环境评估的标准和修复目标标准不一致；

3、修复过程中执行不到位；

4、监管部门只重视修复结果，对修复过程的监管不到位，因此修复过程中不合规的情况普遍存在；

5、土壤修复细节不公开，公众监管不到位。

污染问题多为历史遗留问题，很多情况找不到直接责任人。对于污染修复责任主体的确认以及针对环境污染突发事故的应急预案都是值得研究的课题。

从1997年开始就从事土壤污染调查和修复治理工作、曾经在ERM和CH2M工作多年、现上海格林曼环境技术有限公司总裁马烈结合多年来的实践经验，对于土壤污染调查修复问题特别提出企业在进行投资、并购以及并停并转时进行环境尽职调查的重要性。作为一项国外普遍应用的制度，企业在购买新地时都会进行环境尽职调查，检测该土壤的状态和受污染程度。受污染的土地及早进行一系列的治理，可以一方面将修复成本降到最低，另一方面在搬迁时可以明确前后交替企业环境修复法律责任的划分，找准法律主体，从而避免治理责任人不清的状态。

五、搬迁、土壤修复、再开发

北京大成（上海）律师事务所李晨律师分享了三个关键词：搬迁、土壤修复、再开发。企业在运营过程中或多或少会造成周围环境的污染，因此在搬迁时往往需要面临土壤修复的问题。企业在运营时造成的污染分为合法污染和违法污染两大类：合法污染是指企业在符合国家法律法规和标准的情况下，在运营过程中造成的环境污染；违法污染则是违反法律法规的强制性规定，因违法排污等行为造成的环境污染。按照谁污染谁治理的原则，企业在搬迁时应负责对土壤污染的修复。由此会出现一个问题：若该地被征收为商业或居住用地，搬迁企业的修复标准为工业用地还是商业用地？李晨认为，企业接收该土地时为工业用地，因此修复的义务应仅限于工业用地。从工业用地到商业用地的提升，应由土属中心负责。同时，政府在土地再开发利用过程中应担负起相应的监管责任和土地修复责任。

六、购房合同与土地瑕疵的爱恨情仇

在最后进行的提问回答环节，多位律师提出疑问：若消费者签订购房合同后，发现该土地存在污染问题且开放商并未告知，消费者能否撤销该购房合同。能源资源与环境业务研究委员会主任吴荣良认为，《合同法》规定了合同无效和可变更或撤销的法定情形。土地存在瑕疵并不能必然认定合同无效或者可变更或撤销。然而，如若土壤污染的严重程度已影响到正常的居住，致使合同的根本目的无法实现，当然可以主张退房。

 

土壤污染的严重程度已经远超一般人所想。2014年环保部公布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。土壤环境修复在中国仍处于起步阶段。常州的这一事件作为一个集中爆发点，吸引了众多媒体和民众的眼球。然而，事件终究会过去，当常州毒地事件的热度过去，媒体和民众的关注度降低，有关政府部门、企业和民众是否需要反思发生此类事件的原因，改善法律框架和政策，引进和提倡有效的土壤修复法律体系，是透过此事件值得深思的话题。立足预防，同时设计污染发生后的救济制度，防范于未然，才能避免更多的类似事件的发生。

（注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅）

 

 

 

供稿：上海律协能源资源与环境业务研究委员会

执笔：吴荣良  上海市金茂律师事务所

杜  梦  上海市金茂律师事务所