2024年笔者代理了一起对未取得排污许可证排放污染物行为进行处罚引发的生态环境行政诉讼，案情简述如下：

    2023年11月14日，上海市某区生态环境局对辖区内某地的生产现场进行执法检查，发现舒某某在该处进行废旧泡沫塑料加工生产，有废气产生，未依法取得排污许可证排放污染物。该生态环境局认为舒某某的上述行为违反了《排污许可管理条例》第二条第一款的规定，遂依据《排污许可管理条例》第三十三条第一项的规定，于2024年1月8日对舒某某做出罚款人民币贰拾肆万捌仟元的行政处罚决定。舒某某不服该行政处罚决定，依法向上海某法院提起行政诉讼，请求法院撤销该行政处罚决定。该案经开庭审理，法院认为认定舒某某的违法事实证据充分，但在法律罚则适用上，本案两造则莫衷一是。

    《大气污染防治法》第九十九条规定，未取得排污许可证排放污染物的，处10万元以上100万元以下罚款。

    《排污许可管理条例》第三十三条则规定，排污单位四种无证排污的违法情形，处20万元以上100万元以下的罚款。

     原告方舒某某认为按照《立法法》第八十八条的规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”，《大气污染防治法》属于全国人民代表大会常务委员会制定的法律，而《排污许可管理条例》属于国务院制定的行政法规。因此，在同一个违法行为违反多个法律规范的，应当适用效力等级较高的《大气污染防治法》。

    被告方某区生态环境局则认为，《行政处罚法》规定，法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚幅度范围内规定。虽然《大气污染防治法》第九十九条规定的罚款幅度为“10万元以上100万元以下”，《排污许可管理条例》第三十三条规定的罚2款幅度则为“20万元以上100万元以下”，但是作为下位法的《排污许可管理条例》第三十三条第一项只是提高了罚款下限，并未超出上位法规定的行政处罚幅度范围，不与上位法相抵触。因此，对于应当取得排污许可证的“无证排污”行为，应当适用《排污许可管理条例》进行处罚。值得一提的是，该生态环境局的法律适用理解是建立在上海市生态环境局的统一执法口径上的，即上海市各级生态环境执法部门对于应取得未取得排污许可证排放大气污染物的行政处罚均是以《排污许可条例》第三十三条作为法律罚则适用依据。

    笔者认为对于应取得排污许可证而未取得的，可按照罚款数额高的法律规范规定进行处罚。除生态环境部门已持的理由外，还可从以下两个方面得到印证：

   首先，我国高度重视排污许可管理工作，从2016年开始就构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系，《环境保护法》也规定，国家依照法律规定实行排污许可管理制度，《大气污染防治法》也授权国务院制定排污许可的具体办法。因此，《排污许可管理条例》与大气污染防治法》在立法目的上一脉相承、并不相悖。本案中对舒某某无证排污违法行为的处罚恰恰体现了《排污许可管理条例》加强排污许可管理，规范企业事业单位和其他生产经营者排污行为的立法目的。

    其次，《行政处罚法》第二十九条及新的《生态环境行政处罚办法》第七条均规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”根据《行政处罚法条文解读和法律适用》对于“多个法律规范”的理解既包括多个不同的法律、法规、规章，也包括同一法律、法规、规章中的多个条文，但对于“多个法律规范”是否必须是相同效力等级的法律规范，而不涵盖不同效力等级的法律规范则并未明确规定；而可反证的是原《环境行政处罚办法》第九条规定：“当事人的一个违法行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款，应当适用效力等级较高的法律、法规或者规章；效力等级相同的，可以适用处罚较重的条款”。新的《生态环境行政处罚办法》则未再作同样的规定，由此可推断“多个法律规范”是涵盖“不同效力等级的法律规范的”，故适用罚款数额高的《排污许可管理条例》并无不当。

   该案审理过程中，法院专门组织了专家论证，笔者的上述观点获得了大部分与会者的赞同。考虑到当前优化上海营商环境和经济下行压力较大的大背景，最终上述案件在法院的主持下以某区生态环境局适当减少罚款金额成功化解。

   然而，唯其如此，上海地区至今对本文所及的罚则适用问题仍未有明确的判例可供参考，法律实务界对此仍有不同的理解和认识。实践中，对应取得未取得排污许可证排放污染物行为进行行政处罚的罚则适用问题也同时存在于大气污染防治和水污染防治领域，故希望本文能对律师同行执业过程中遇到同类问题时有所帮助。