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内容概述
2019年岁末一场突如其来的新冠肺炎疫情席卷而来，此次新冠疫情防控是对我国卫生与疾病预防控制体系一次新的考验，经历多次公共卫生事件逐步建立和完善起来的疾病预防控制体系对疫情的防控发挥了重要作用，当然也暴露了许多问题。本文为上海市律师协会医药健康业务委员会依法抗疫系列文章之一，主要围绕我国疾病预防控制机构在新冠疫情防控工作中的职责，通过分析本次新冠疫情防控工作中暴露出来的问题提出相应的法律建议两大方面展开。
本文一共分为三大部分，第一部分为概况，主要介绍我国疾病预防控制机构的定义、设置和机构性质、主要职责以及我国传染病预防控制的立法现状。第二部分为疾病预防控制机构依法抗疫职责清单，总结我国疾病预防控制机构在新冠疫情防控中的十三大职责：（一）收集、调查传染病疫情信息；（二）实施传染病预防控制规划、计划和方案，并评估方案实施质量和效果；（三）传染病监测；（四）出具传染病疫情分析报告，分析、报告和预测疫情；（五）流行病学调查；（六）传染病疫情报告；（七）传染病疫情通报；（八）传染病疫情和突发公共卫生事件处置和效果评价；（九）开展传染病实验室检测、诊断、病原学鉴定；（十）预防性生物制品的使用管理；（十一）健康教育、咨询，普及传染病防治知识；（十二）对自然疫源地大型建设项目的预防控制措施；（十三）其他与传染病预防控制相关的职责。第三部分为关于疾病预防控制机构充分行使其职能的法律建议。分析疾病预防控制机构在行使其法定职权时，现有法律框架下存在的障碍及不合理之处主要有两点：（一）信息收集和疫情报告渠道不够通畅；（二）现有疫情公布机制不够合理。并针对前述问题提出针对性法律建议：（一）增加对拒不配合疾病预防控制机构履行法定职责的行为的行政处罚。将疾病预防控制机构撰写《工作建议》的疾病范围从不明原因肺炎扩大为全部传染性疾病；（二）完善突发性未知传染性疾病的公布机制，授予疾病预防控制机构疫情公布的权限，及时对公众发布相关预警信息。
最后，感谢各位读者的阅读，欢迎大家对本文中的缺点和错误提出批评和纠正意见。
一、立法概况
(一) 关于疾病预防控制机构
1. 疾病预防控制机构的定义
《中华人民共和国传染病防治法》第七十八条第（十四）项规定，疾病预防控制机构:指从事疾病预防控制活动的疾病预防控制中心以及与上述机构业务活动相同的单位，简称（CDC）。
2.疾病预防控制机构的设置和机构性质
《关于卫生监督体制改革实施的若干意见》明确，疾病预防控制机构是政府举办的实施疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的公益事业单位。
3.疾病预防控制机构的职责
《中央编办关于国家卫生健康委所属事业单位机构编制的批复》(中央编办复字〔2018〕90号)明确国家疾病预防控制中心主要职责：(1)开展疾病预防控制、突发公共卫生事件应急、环境与职业健康、营养健康、老龄健康、妇幼健康、放射卫生和学校卫生等工作，为国家制定公共卫生法律法规、政策、规划、项目等提供技术支撑和咨询建议。(2)组织制定国家公共卫生技术方案和指南，承担公共卫生相关卫生标准综合管理工作；承担实验室生物安全指导和爱国卫生运动技术支撑工作；承担《烟草控制框架公约》履约技术支撑工作；开展健康教育、健康科普和健康促进工作。(3)开展传染病、慢性病、职业病、地方病、突发公共卫生事件和疑似预防接种异常反应监测及国民健康状况监测与评价，开展重大公共卫生问题的调查与危害风险评估；研究制定重大公共卫生问题的干预措施和国家免疫规划并组织实施。承担疾控信息系统建设、管理及大数据应用服务技术支持。(4)参与国家公共卫生应急准备和应对，组织制定食品安全事故流行病学调查和卫生处理相关技术规范。指导地方突发公共卫生事件调查、处置和应急能力建设以及食品安全事故流行病学调查。 承担新涉水产品、新消毒产品的技术评审工作。(5)开展疾病预防控制、突发公共卫生事件应急、公众健康关键科学研究和技术开发，推广疾病预防控制新理论、新技术、新方法，推进公共卫生科技创新发展。(6)开展公共卫生专业领域的研究生教育、继续教育和相关专业技术培训。(7)指导地方实施国家疾病预防控制规划和项目，开展对地方疾病预防控制机构的业务指导，参与专业技术考核和评价相关工作。(8)开展全球公共卫生活动和公共卫生领域的国际交流与合作，执行有关国际援助任务。（9）承办国家卫生健康委交办的其他事项。
(二) 我国传染病预防控制立法现状
1.法律
《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》(2020年6月1日施行)、《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国国境卫生检疫法》《中华人民共和国疫苗管理法》。
2. 行政法规
《中华人民共和国传染病防治法实施办法》《突发公共卫生事件应急条例》《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》《血液制品管理条例》《国内交通卫生检疫条例》《医疗废物管理条例》《病原微生物实验室生物安全管理条例》《艾滋病防治条例》《血吸虫病防治条例》《学校卫生工作条例》。
3.部门规章
《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》《生活饮用水卫生监督管理办法》《消毒管理办法》《突发公共卫生事件交通应急规定》等20多部。
4.规范性文件
《国家突发公共卫生事件应急预案》《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》肺炎机制发〔2020〕5号、《传染病信息报告管理规范（2015年版）》《疫源地消毒总则》等，据不完全统计有200多部。
二、 疾病预防控制机构依法抗疫职责清单
| 序 号 |
职责 内容 |
法律 依据 |
职责 机构 |
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| 1 |
收集、调查传染病疫情信息 |
《中华人民共和国传染病防治法》第十二条：在中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施，如实提供有关情况。 第三十三条：疾病预防控制机构应当主动收集、分析、调查、核实传染病疫情信息。 |
各级疾病预防控制机构 |
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| 原国家卫计委《传染病信息报告管理规范（2015）版》一、组织机构职责（二）疾病预防控制机构1中国疾病预防控制中心（2）负责全国传染病信息的收集、分析、报告和反馈，预测重大传染病发生、流行趋势，开展传染病信息报告管理质量评价。 |
中国疾病预防控制机构 |
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| 原国家卫计委《传染病信息报告管理规范（2015）版》一、组织机构职责（二）疾病预防控制机构 2地方各级疾病预防控制机构（2）负责本辖区的传染病信息的收集、分析、报告和反馈，预测传染病发生、流行趋势，开展传染病信息报告管理质量评价。 |
地方各级疾病预防控制机构 |
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| 2 |
实施传染病预防控制规划、计划和方案，并评估方案实施质量和效果 |
《中华人民共和国传染病防治法》第十八条第一款第（一）项 各级疾病预防控制机构在传染病预防控制中履行下列职责: （一）实施传染病预防控制规划、计划和方案。 原卫生部《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》 二、主要职责：（一）疾病预防控制机构的职责：3、拟订并实施疾病预防控制工作方案，对方案实施进行质量和效果评估。 |
各级疾病预防控制机构 |
|
| 3 |
传染病监测 |
《中华人民共和国传染病防治法》第七条 各级疾病预防控制机构承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作。 第十七条第三款 各级疾病预防控制机构对传染病的发生、流行以及影响其发生、流行的因素，进行监测；对国外发生、国内尚未发生的传染病或者国内新发生的传染病，进行监测。 国务院《突发公共卫生事件应急条例》第十四条 国家建立统一的突发事件预防控制体系。 县级以上地方人民政府应当建立和完善突发事件监测与预警系统。 县级以上各级人民政府卫生行政主管部门，应当指定机构负责开展突发事件的日常监测，并确保监测与预警系统的正常运行。 《国家突发公共卫生事件应急预案》3.1 国家建立统一的突发公共卫生事件监测、预警与报告网络体系。各级医疗、疾病预防控制、卫生监督和出入境检疫机构负责开展突发公共卫生事件的日常监测工作。 原卫生部《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第八条 各级疾病预防控制机构按照专业分工，承担责任范围内突发公共卫生事件和传染病疫情监测、信息报告与管理工作，具体职责为：（一）按照属地化管理原则，当地疾病预防控制机构负责，对行政辖区内的突发公共卫生事件和传染病疫情进行监测、信息报告与管理；负责收集、核实辖区内突发公共卫生事件、疫情信息和其他信息资料；设置专门的举报、咨询热线电话，接受突发公共卫生事件和疫情的报告、咨询和监督；设置专门工作人员搜集各种来源的突发公共卫生事件和疫情信息。 原卫生部《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》二、主要职责：（一）疾病预防控制机构的职责：１、对影响人群生存环境卫生质量及生命质量的危险因素进行食品、职业、环境、放射、学校卫生等卫生学监测；对传染病、地方病、寄生虫病、慢性非传染性疾病、职业病、公害病、学生常见病及意外伤害、中毒等发生、分布和发展的规律进行流行病学监测，并制定预防控制对策。 |
各级疾病预防控制机构 |
|
| 4 |
出具传染病疫情分析报告，分析、报告和预测疫情 |
《中华人民共和国传染病防治法》第七条 各级疾病预防控制机构承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作。 第十八条第一款第（二）项 各级疾病预防控制机构在传染病预防控制中履行下列职责:（二）收集、分析和报告传染病监测信息，预测传染病的发生、流行趋势。 国务院《突发公共卫生事件应急条例》第十五条 监测与预警工作应当根据突发事件的类别，制定监测计划，科学分析、综合评价监测数据。对早期发现的潜在隐患以及可能发生的突发事件，应当依照本条例规定的报告程序和时限及时报告。 原卫生部《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》 二、主要职责：（一）疾病预防控制机构的职责：8、承担疾病预防控制及有关公共卫生信息的报告、管理和预测、预报，为疾病预防控制决策提供科学依据。 原国家卫计委《传染病信息报告管理规范（2015）版》四、传染病疫情分析与利用（三）各级疾病预防控制机构必须每日对通过网络报告的传染病疫情进行动态监控。省级及以上疾病预防控制机构须按周、月、年进行动态分析报告，市（地）和县级疾病预防控制机构须按月、年进行传染病疫情分析。当有甲类或按照甲类管理及其他重大传染病疫情报告时，随时作出专题分析和报告。（四）、各级疾病预防控制机构要及时将疫情分析结果以信息、简报或报告等形式向上级疾病预防控制机构和同级卫生计生行政部门报告，并反馈到下一级疾病预防控制机构。 |
各级疾病预防控制机构 |
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| 《中华人民共和国传染病防治法》第十八条第二款 国家、省级疾病预防控制机构负责对传染病发生、流行以及分布进行监测，对重大传染病流行趋势进行预测，提出预防控制对策，参与并指导对暴发的疫情进行调查处理，开展传染病病原学鉴定，建立检测质量控制体系，开展应用性研究和卫生评价。 |
国家、省级疾病预防控制机构 |
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| 5 |
流行病学调查 |
《中华人民共和国传染病防治法》第七条 各级疾病预防控制机构承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作。 第十八条第一款第（三）项 各级疾病预防控制机构在传染病预防控制中履行下列职责:（三）开展对传染病疫情和突发公共卫生事件的流行病学调查、现场处理及其效果评价。 第二十一条 疾病预防控制机构应当指定专门人员负责对医疗机构内传染病预防工作进行指导、考核，开展流行病学调查。 第四十条 疾病预防控制机构发现传染病疫情或者接到传染病疫情报告时，应当及时采取下列措施:（一）对传染病疫情进行流行病学调查，根据调查情况提出划定疫点、疫区的建议，对被污染的场所进行卫生处理，对密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施，并向卫生行政部门提出疫情控制方案。 《国家突发公共卫生事件应急预案》4.2.4 （2）开展流行病学调查：疾控机构人员到达现场后，尽快制订流行病学调查计划和方案，地方专业技术人员按照计划和方案，开展对突发事件累及人群的发病情况、分布特点进行调查分析，提出并实施有针对性的预防控制措施；对传染病病人、疑似病人、病原携带者及其密切接触者进行追踪调查，查明传播链，并向相关地方疾病预防控制机构通报情况。 《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》肺炎机制发〔2020〕5号 疾病预防控制机构强化病例个案和聚集性病例的流行病学调查与处置，详细调查病例的感染来源，确定疫情波及范围，评估疫情影响及可能发展趋势，掌握病例发病至被隔离期间的接触人员，判定密切接触者。指导一般公共场所、交通工具、集体单位落实以环境清洁和开窗通风为主的卫生措施，必要时进行适度的消毒处理。 |
各级疾病预防控制机构 |
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| 6 |
传染病疫情报告 |
《中华人民共和国传染病防治法》第七条 各级疾病预防控制机构承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作。 第十八条第一款第（二）项 各级疾病预防控制机构在传染病预防控制中履行下列职责:（二）收集、分析和报告传染病监测信息，预测传染病的发生、流行趋势。 第三十一条 任何单位和个人发现传染病病人或者疑似传染病病人时，应当及时向附近的疾病预防控制机构或者医疗机构报告。 第三十三条 疾病预防控制机构应当主动收集、分析、调查、核实传染病疫情信息。接到甲类、乙类传染病疫情报告或者发现传染病暴发、流行时，应当立即报告当地卫生行政部门，由当地卫生行政部门立即报告当地人民政府，同时报告上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门。 《国家突发公共卫生事件应急预案》4.2 应急反应措施4.2.4 疾病预防控制机构（1）突发公共卫生事件信息报告：国家、省、市（地）、县级疾控机构做好突发公共卫生事件的信息收集、报告与分析工作。 《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第八条 各级疾病预防控制机构按照专业分工，承担责任范围内突发公共卫生事件和传染病疫情监测、信息报告与管理工作，具体职责为：（一）按照属地化管理原则，当地疾病预防控制机构负责，对行政辖区内的突发公共卫生事件和传染病疫情进行监测、信息报告与管理；负责收集、核实辖区内突发公共卫生事件、疫情信息和其他信息资料；设置专门的举报、咨询热线电话，接受突发公共卫生事件和疫情的报告、咨询和监督；设置专门工作人员搜集各种来源的突发公共卫生事件和疫情信息。 原卫生部《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》 二、主要职责：（一）疾病预防控制机构的职责：8、承担疾病预防控制及有关公共卫生信息的报告、管理和预测、预报，为疾病预防控制决策提供科学依据。 原国家卫计委《传染病信息报告管理规范（2015）版》一、组织机构职责（二）疾病预防控制机构 负责本辖区传染病信息报告工作的业务指导和技术支持。 |
各级疾病预防控制机构 |
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| 7 |
传染病疫情通报 |
《中华人民共和国传染病防治法》第三十二条 港口、机场、铁路疾病预防控制机构以及国境卫生检疫机关发现甲类传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人时，应当按照国家有关规定立即向国境口岸所在地的疾病预防控制机构或者所在地县级以上地方人民政府卫生行政部门报告并互相通报。 |
港口、机场、铁路疾病预防控制机构以及国境卫生检疫机关 |
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| 《中华人民共和国传染病防治法》第三十六条 动物防疫机构和疾病预防控制机构，应当及时互相通报动物间和人间发生的人畜共患传染病疫情以及相关信息。 |
疾病预防控制机构与动物防疫机构 |
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| 原卫生部《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第三十条 国境口岸所在地卫生行政部门指定的疾病预防控制机构和港口、机场、铁路等疾病预防控制机构及国境卫生检疫机构，发现国境卫生检疫法规定的检疫传染病时，应当互相通报疫情。 |
国境口岸所在地卫生行政部门指定的疾病预防控制机构和港口、机场、铁路等疾病预防控制机构及国境卫生检疫机构 |
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| 国家质量监督检验检疫总局、卫生部《关于贯彻落实传染病防治法加强传染病疫情通报管理工作的通知》 一、各级检验检疫机构和所在地疾病预防控制机构或所在地县以上卫生行政部门要建立和完善传染病疫情通报制度，依法互相通报有关传染病疫情。
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各级检验检疫机构和所在地疾病预防控制机构 |
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| 8 |
传染病疫情和突发公共卫生事件处置和效果评价 |
《中华人民共和国传染病防治法》第十八条第一款第（三）项 各级疾病预防控制机构在传染病预防控制中履行下列职责:（三）开展对传染病疫情和突发公共卫生事件的流行病学调查、现场处理及其效果评价。 第二十条第三款 地方人民政府和疾病预防控制机构接到国务院卫生行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府发出的传染病预警后，应当按照传染病预防、控制预案，采取相应的预防、控制措施。 第二十七条 对被传染病病原体污染的污水、污物、场所和物品，有关单位和个人必须在疾病预防控制机构的指导下或者按照其提出的卫生要求，进行严格消毒处理；拒绝消毒处理的，由当地卫生行政部门或者疾病预防控制机构进行强制消毒处理。 第三十九条 医疗机构收治传染病病人、疑似传染病病人，应当依法报告所在地的疾病预防控制机构。接到报告的疾病预防控制机构应当立即对可能受到危害的人员进行调查，根据需要采取必要的控制措施。 第四十条 疾病预防控制机构发现传染病疫情或者接到传染病疫情报告时，应当及时采取下列措施:（一）对传染病疫情进行流行病学调查，根据调查情况提出划定疫点、疫区的建议，对被污染的场所进行卫生处理，对密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施，并向卫生行政部门提出疫情控制方案；（二）传染病暴发、流行时，对疫点、疫区进行卫生处理，向卫生行政部门提出疫情控制方案，并按照卫生行政部门的要求采取措施。 |
各级疾病预防控制机构 |
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| 国务院《突发公共卫生事件应急条例》第二十九条 省级以上人民政府卫生行政主管部门或者其他有关部门指定的突发事件应急处理专业技术机构，负责突发事件的技术调查、确证、处置、控制和评价工作。
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省级以上人民政府卫生行政主管部门或者其他有关部门指定的疾病控制机构 |
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| 9 |
开展传染病实验室检测、诊断、病原学鉴定
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《中华人民共和国传染病防治法》第十八条第一款第（三）项 各级疾病预防控制机构在传染病预防控制中履行下列职责: （四）开展传染病实验室检测、诊断、病原学鉴定。 |
各级疾病预防控制机构 |
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| 《国家突发公共卫生事件应急预案》4.2.4 （3）实验室检测：中国疾病预防控制中心和省级疾病预防控制机构指定的专业技术机构在地方专业机构的配合下，按有关技术规范采集足量、足够的标本，分送省级和国家应急处理功能网络实验室检测，查找致病原因。
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中国疾病预防控制中心和省级疾病预防控制机构 |
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| 10 |
预防性生物制品的使用管理 |
《中华人民共和国传染病防治法》第十八条第一款第（五）项（五）实施免疫规划，负责预防性生物制品的使用管理。 （2）《中华人民共和国疫苗管理法》第三十四条 省级疾病预防控制机构应当根据国家免疫规划和本行政区域疾病预防、控制需要，制定本行政区域免疫规划疫苗使用计划，并按照国家有关规定向组织采购疫苗的部门报告，同时报省、自治区、直辖市人民政府卫生健康主管部门备案。 疾病预防控制机构应当按照规定向接种单位供应疫苗。 疾病预防控制机构以外的单位和个人不得向接种单位供应疫苗，接种单位不得接收该疫苗。 第三十六条 疫苗上市许可持有人应当按照采购合同约定，向疾病预防控制机构或者疾病预防控制机构指定的接种单位配送疫苗。 第三十七条 疾病预防控制机构、接种单位、疫苗上市许可持有人、疫苗配送单位应当遵守疫苗储存、运输管理规范，保证疫苗质量。 第四十三条 各级疾病预防控制机构应当按照各自职责，开展与预防接种相关的宣传、培训、技术指导、监测、评价、流行病学调查、应急处置等工作。 第四十四条第四款 各级疾病预防控制机构应当加强对接种单位预防接种工作的技术指导和疫苗使用的管理。 第五十四条 接种单位、医疗机构等发现疑似预防接种异常反应的，应当按照规定向疾病预防控制机构报告。 疫苗上市许可持有人应当设立专门机构，配备专职人员，主动收集、跟踪分析疑似预防接种异常反应，及时采取风险控制措施，将疑似预防接种异常反应向疾病预防控制机构报告，将质量分析报告提交省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门。 第五十五条第一款 对疑似预防接种异常反应，疾病预防控制机构应当按照规定及时报告，组织调查、诊断，并将调查、诊断结论告知受种者或者其监护人。对调查、诊断结论有争议的，可以根据国务院卫生健康主管部门制定的鉴定办法申请鉴定。 |
疾病预防控制机构 |
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| 11 |
健康教育、咨询，普及传染病防治知识 |
《中华人民共和国传染病防治法》第十八条第一款第（六）项（六）开展健康教育、咨询，普及传染病防治知识。 原卫生部《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》 二、主要职责：（一）疾病预防控制机构的职责：7、开展健康教育与健康促进，参与社区卫生服务工作，促进社会健康环境的建立和人群健康行为的形成。 |
疾病预防控制机构 |
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| 12 |
对自然疫源地大型建设项目的预防控制措施 |
《中华人民共和国传染病防治法》第二十八条 在国家确认的自然疫源地计划兴建水利、交通、旅游、能源等大型建设项目的，应当事先由省级以上疾病预防控制机构对施工环境进行卫生调查。建设单位应当根据疾病预防控制机构的意见，采取必要的传染病预防、控制措施。施工期间，建设单位应当设专人负责工地上的卫生防疫工作。工程竣工后，疾病预防控制机构应当对可能发生的传染病进行监测。 |
疾病预防控制机构 |
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| 13 |
与传染病预防控制相关的职责 |
（1）不得泄露涉及个人隐私的有关信息、资料 |
《中华人民共和国传染病防治法》第十二条 在中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施，如实提供有关情况。疾病预防控制机构、医疗机构不得泄露涉及个人隐私的有关信息、资料。 |
疾病预防控制机构 |
| （2）指导、培训下级疾病预防控制机构及其工作人员 |
《中华人民共和国传染病防治法》第十八条第一款第（七）项（七）指导、培训下级疾病预防控制机构及其工作人员开展传染病监测工作。 |
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| （3）依法严格管理本机构的病原微生物实验室 |
《中华人民共和国传染病防治法》第二十二条 疾病预防控制机构、医疗机构的实验室和从事病原微生物实验的单位，应当符合国家规定的条件和技术标准，建立严格的监督管理制度，对传染病病原体样本按照规定的措施实行严格监督管理，严防传染病病原体的实验室感染和病原微生物的扩散。
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| （4）依法使用血液和血液制品 |
《中华人民共和国传染病防治法》第二十三条第二款 疾病预防控制机构、医疗机构使用血液和血液制品，必须遵守国家有关规定，防止因输入血液、使用血液制品引起经血液传播疾病的发生。 |
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三、关于疾病预防控制机构充分行使其职能的法律建议
本次新型冠状病毒导致的肺炎已经发展为全国性的传染性疾病，且在2020年1月20日，新型冠状病毒的肺炎已被国家卫健委纳入乙类管理、甲类控制。
现本文将简要分析疾病预防控制机构在行使其职能时，在现有法律框架下其法定职权在行使过程中是否存在障碍或不合理之处，导致其出现缺位或职能履行延误的情形，并就此提出相应法律建议。
(一) 发现传染病疫情时，疾病预防控制机构的信息收集及疫情报告渠道是否畅通？
1.传染病信息收集职责：
疾病预防控制机构具有法定的传染病疫情信息收集、分析、调查和核实的职责，但并无行政处罚权限。
根据《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）第十二条与三十三条之规定，疾病预防控制中心应当主动收集、分析、调查、核实传染病疫情信息，并且一切单位和个人，必须接受疾病预防控制机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施，如实提供有关情况。
其次，《传染病信息报告管理规范》要求各级疾病预防控制机构负责各自辖区内的“传染病信息的收集、分析、报告和反馈”工作。
但是，疾病预防控制机构是一个隶属于卫健委、由国家财政全额拨款的事业单位，其采取的预防控制措施需要通过卫健委的行政职权才能得以实现。例如根据《传染病防治法》，疾病预防控制机构虽有权对一切单位及个人进行调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施。但是该法并未规定除医疗机构、采供血机构等其他明确规定的机构之外的单位及个人拒不配合疾病预防控制机构进行调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施的法律后果。虽然《传染病防治法》第七十七条规定单位和个人违反本法规定，导致传染病传播、流行的，需向遭受人身、财产损害的他人承担民事责任。但疾病预防控制机构仍然无权对拒不配合的其他单位及个人进行相应的行政处罚。
2.传染病疫情信息报告职责：
我国传染病疫情信息报告机制较为完善，疾病预防控制机构作为报告责任单位之一，也承担其法定的疫情报告职责。
1) 报告方式及主体：
从2003年SARS疫情之后，在当时国务院卫生部的提议之下，疾病预防控制机构在2004年1月建立一套覆盖所有医院乃至基层卫生中心的中国疾病预防控制信息系统。简单而言，各地医院的医生发现传染病案例，根据规定，就要通过网络系统直接上传这一病例（报告主体为医疗机构或医务人员），一旦上传，根据权限，各级疾病预防控制机构都可以看到这个病例。所谓权限，就是每个地区的疾病预防控制机构可以看到本地的疫情即“直报系统”。这套系统中也设置了针对不明原因肺炎PUE（Pneumonia ofUnknown Etiology）的直报。截至2011年年底，该系统已覆盖全国100％的疾控机构、98％的县级及以上医疗卫生机构和88％的乡镇卫生院。[1]
因此，就不明原因肺炎发生，我国具备完善的直报系统。
根据《传染病防治法》第三十三条之规定：“疾病预防控制机构接到甲类、乙类传染病疫情报告或者发现传染病暴发、流行时，应当立即报告当地卫生行政部门，由当地卫生行政部门立即报告当地人民政府，同时报告上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门。”
即按照该规定，疾病预防控制机构在接到法定的甲类、乙类传染病报告或传染病暴发、流行时，其应当向当地卫健委报告。甲类及乙类传染病已由法律明确规定种类。但是，在某一传染病未被明确为甲类或乙类传染病时，根据《中华人民共和国传染病防治法实施办法》第七十三条之规定，只要该传染病符合“爆发”或“流行”定义的，疾病预防控制机构也应当启动报告程序。
因此，疾病预防控制机构系法定的责任疫情报告单位。实际上，各级各类医疗机构、疾病预防控制机构、采供血机构均为责任报告单位；其执行职务的人员和乡村医生、个体开业医生均为责任疫情报告人。
2) 报告内容：
发现疫情的疾病预防控制机构应当就哪些内容与事项形成报告？《传染病防治法》中对此无明确规定。
但是，根据由原卫生部颁发的《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范（试行）》（下称《工作规范》），对传染病疫情报告具有较为详细的规定。首先，本次肺炎应当属于该工作规范规定的报告范围，即该规范第四条第（一）第25项：不明原因肺炎：发现不明原因肺炎病例。
其次，根据该《工作规范》第五条相关规定，信息报告主要内容包括：事件名称、事件类别、发生时间、地点、涉及的地域范围、人数、主要症状与体征、可能的原因、已经采取的措施、事件的发展趋势、下步工作计划等。并在该《工作规范》附件中附了一份《突发公共卫生事件相关信息报告卡》。
但是，由于该《工作规范》又规定突发公共卫生事件的确认由卫生行政部门（即卫健委）组织实施，因此，疾病预防控制机构无权确认某一传染病疫情是否构成突发公共卫生事件，仅能就其掌握的事件信息进行汇报。
3) 报告时限：
2020年1月20日，新型冠状病毒的肺炎被纳入乙类管理、甲类控制，即按照“法定传染病”对待处置。那么在本次肺炎尚未被划入“法定传染病”时，疾病预防控制机构是否仍应当在一定期限内完成报告？
首先，按照《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》（下称《突发公共卫生事件管理办法》）第十六条至第二十条的相关规定，责任报告单位和责任疫情报告人在发现其他传染病和不明原因疾病暴发时，应于2小时内将传染病报告卡通过网络报告。
其次，《国家卫生计生委办公厅关于印发传染病信息报告管理规范（2015年版）的通知》（简称《传染病信息报告管理规定》）中对于报告时限，也有较为明确的规定，即责任报告单位和责任疫情报告人发现甲类传染病和乙类传染病中的肺炭疽、传染性非典型肺炎等按照甲类管理的传染病人或疑似病人时，或发现其他传染病和不明原因疾病暴发时，应于2小时内将传染病报告卡通过网络报告。
综上可知，虽然本次新型冠状病毒的肺炎发生之初并非属于“法定传染病”，但是根据《突发公共卫生事件管理办法》以及《传染病信息报告管理规定》，包括疾病预防控制机构在内的责任报告单位和责任疫情报告人均应在2小时内通过网络报告。
3.法律建议：
针对疾病预防控制机构传染病信息收集职责，应当完善对其他单位及个人拒不配合疾病预防控制机构进行调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施的法律后果，由相应的行政主体对上述对象处以行政处罚，从而保障疾病预防控制机构在调查及收集信息、甚至是采取其他措施时具备相应的强制力。
针对疾病预防控制机构传染病信息的报告与工作建议，除了提供传染病相关基本信息之外，疾病预防控制机构也应当提供和出具 详细的《工作建议》。特别是考虑到疾病预防控制机构承担着“开展传染病、慢性病、职业病、地方病、突发公共卫生事件和疑似预防接种异常反应监测及国民健康状况监测与评价，开展重大公共卫生问题的调查与危害风险评估”职责，则其更应当对重大公共卫生问题进行细化的风险评估。
目前，《全国不明原因肺炎病例监测、排查和管理方案》中对于不明原因的肺炎病例的发现、调查、会诊、管理及检测都有详细规定，并要求县级疾病预防控制机构在向县级卫生行政部门报告时，同时提出相应的《工作建议》。则基于此《管理方案》，建议卫健委可对其他传染病也出具相应的《管理方案》，明确疾病预防控制机构应当提出的建议内容，使其传染病监测与评估功能得到最大程度发挥。
(二) 现有疫情公布机制是否合理？
1.现有公布机制：
依据一：《传染病防治法》，疫情公布机制。
《传染病防治法》第三十八条第二款规定，传染病爆发、流行时，国务院卫生行政部门（即国家卫健委）负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门（即省级卫健委）向社会公布本行政区域的传染病疫情信息，具体需公布信息包括突发公共卫生事件和传染病疫情性质、原因、发生地及范围、伤亡及涉及的人员范围、处理措施和控制情况等信息。
综上，疫情公布的主体、疫情公布内容等相关详细信息，在《传染病防治法》中看似已经得到较为全面的规定。自2020年1月21日起，国家卫健委每天都会公布前日全国范围内的《新型冠状病毒感染的肺炎疫情情况》。
依据二：《突发公共卫生事件应急条例》（简称《突发应急条例》），突发事件公布机制。
《突发应急条例》第二十五条规定，国家建立突发事件的信息发布制度。国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。
《突发应急条例》第二条规定，本条例所称突发公共卫生事件（以下简称突发事件），是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。
综上，各级疾病预防控制机构均无疫情公布的相关权限。
2.疫情公布机制存在缺陷：
尽管《传染病防治法》中对疫情公布已经有了相应规定，但是本次新型冠状病毒肺炎的公布事宜却仍遭到诸多质疑，社会公众认为卫健委就本次肺炎的疫情公布严重迟延，导致了疫情的严重扩大和恶化。
针对上述质疑，结合《传染病防治法》相关规定，我们可以找到疫情公布机制存在的疏漏之处。
本文2.1条中所列明的疫情公布机制，是针对“法定传染病”而制定的。《传染病防治法》第三条列明了甲类、乙类及丙类三类法定传染病。即只有出现前述法定传染病时，才需要根据三十八条之规定由国家卫健委启动疫情公布机制。
但是，直到2020年1月20日前，新型冠状病毒肺炎未被确认为“法定传染病”，因此其在此之前该肺炎不属于“法定传染病”，国家卫健委未按照《传染病防治法》进行公布并未违反相关规定。只有在国家卫健委对传染病种类进行调整后，该类传染病才需要被进行公布。
即使在《全国不明原因肺炎病例监测、排查和管理方案》中，对于此类“不明原因肺炎”的疫情信息，也没有规定相应的社会通报制度。
综上，对于相关法律及处置方案的规定中可以看出，现有的疫情公布机制是针对于已知传染病而作出的，对于尚未知晓的传染病，没有强制性的社会通报机制和公布机制。
3.法律建议：
1) 拓宽公布机制种类，充分利用突发公共卫生事件公布机制。
结合前文所述，在我国现有的疫情公布机制中，所存在的明显疏漏即是对于突发性未知传染病的公布机制，应当予以完善。而结合医学实际，从某一突发的未知的传染性疾病的发现、进行流行病学调查、上报以及分析，整个过程必然需要若干天的时间，特别是将该新型传染病列为“法定传染病”更需要相应的法定程序。此时疫情的扩散或许已经导致较为严重的后果。
因此，在面对上述突发新型传染性疾病时若未能及时确定疾病的病理信息或更详细的医学信息，国家卫健委在无法通过《传染病防治法》启动疫情公布机制时，可以通过《突发应急条例》以及《卫生部关于法定报告传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案（试行）》相关规定，由卫生部（现国家卫健委）向社会进行发布全国突发公共卫生事件信息，从而避免时间上无谓的消耗，使得疫区或其他地方政府以及民众获取信息，从而避免疫情在该段真空期间内的迅速扩散。
2) 增加疫情公布主体。
正如前文所述，由于传染病定性非同小可，在遇到未知传染病种类时，在未授权情况下，地方政府没有权限进行疫情的公布，需靠上层的国家卫健委或者国家疾病预防控制机构来决策。而国家疾病预防控制机构在收到数据反馈后还要派专家进行相关疫情的进一步核查确认。整个过程一套下来，会牺牲掉很大的时效性，不利于危险性新型传染病种的及时披露和防控。
因此，虽然传染病的披露工作的确是个复杂的系统性工程，涉及到社会组织架构的各个层面，稍有不慎就会酿成一发不可收拾的恶性后果。但将疫情公布权限仅限于国家卫健委（或由国家卫健委授权各省、自治区、直辖市卫生行政部门）这一部门是否合适？
在面对严重突发疫情时，是否应当考虑时效性，比如类似于本次肺炎的特殊危急情况时，若在疾病预防控制机构汇报至国家卫健委后一定期限内，如国家卫健委无法予以反馈，则授予疾病预防控制机构疫情公布的权限或者是针对公众公布相关预警信息，从而针对性地为疫区的管理提供时效保障，可待国家卫健委确定疾病性质后，可就疫情予以修正。
综上，以上即是本文分析疾病预防控制机构在行使其法定职权时，在现有法律框架下存在的障碍及不合理之处，并就相应情形提出针对性的法律建议。
[1] https://www.cbnweek.com/articles/normal/24355，第一财经杂志，《疾控中心无辜吗？》，作者肖文杰 许冰清。
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