2020年伊始，最牵动着14亿国人心的，无疑是新型冠状病毒感染的肺炎疫情了（以下简称“新冠肺炎疫情”）。新年期间，新冠肺炎疫情蔓延，习近平作出重要指示强调，要把人民群众生命安全和身体健康放在第一位。而对于广大人民群众来说，尤其身在上海，最能切身体会到政府关心大家健康的，也就是居（村）委会为大家把好的第一道关了。

为什么这么说呢？因为从目前疫情的情况来看，由于中国政府抗“疫”措施得力，上海地区乃至整个中国的疫情相对来说还是得到了非常有效的控制，所以不仅国家的抗“疫”重心也从防“输出”转为防“输入”，大家的关注重点也由自身抗“疫”转变到了外来回沪乃至重点国家入境人员对上海疫情防控的影响。比如北京就曾发生过在封城的情况下，武汉女子监狱刑满释放人员黄某英离汉抵京的事故；无独有偶地，河南也曾发生过的郭某鹏隐瞒去境外重点地区旅游史，回国后以一己之力将整个的防疫努力毁于一旦的案例。

本身城市精神就是“海纳百川”的上海，有着极为庞大的外来人口基数。根据相关数据显示，截至2018年年底，在四个一线城市中，上海外来常住人口数量最多，达到了972.69万。而就入境人员而言，根据上海市统计局的数据，光2020年2月上海口岸入境的境外旅游人数和从我国其他口岸入境来沪的境外旅游人数也达到了48.98万。所以，就目前阶段而言，群众最为关注无疑就是如何做好外地乃至境外回沪人员的疫情防控工作。而做好这工作的第一道关卡，就是居委会、村委会了（以下简称“居（村）委会”）。

我们在小区的日常生活中，经常可以听到小区居民以及居委会工作人员自身对于小区疫情管控各项工作的建议意见。其中有认可的，也有疑问乃至责难的。而新闻媒体中，对于居（村）委会的工作，也是尤为重视的。我们可以看到大量有关居（村）委会干部活跃在疫情防控一线的新闻，包括在广播里宣传“别乱走亲戚”的河南老大爷以及拿着关刀站在村口的大爷等，都是说明居（村）委会对于防止外来人员疫情防控工作的重要性，大家对此也格外关注。但经笔者查阅一些突发卫生事件的应急预案，发现其并未对居（村）委会应该做什么，怎么做做出太过细化的规定。所以，今天笔者就从突发公共事件应急预案管理的角度，对于居（村）委会的疫情应急管理工作作出一点分析及建议：

一、居（村）委会进行疫情应急管理工作的法律依据

在本次疫情中，我们最先听到的，就是对居（村）委会是否有权力在疫情期间对小区采取管理措施的质疑，甚至包括笔者自己居住的小区，也曾有居民提出过这样的疑问。因此，这也就成了本篇文章首要研究的问题。笔者在研究后，认为居（村）委会是应当协助区级人民政府或者街道做好疫情应急管理工作的，理由如下：

第一，法律法规对于居（村）委会的职责工作中，就明确要求其协助做好公共卫生工作。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其有协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作的任务。

而这次疫情本身，就是突发的公共卫生事件。根据《传染病防治法》《突发事件应对法》等相关规定，突发公共卫生事件（以下简称突发事件），是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。而如果发生传染性非典型肺炎病例，并有扩散趋势，还属于特别重大突发公共卫生事件。

所以，协助做好与居民利益有关的公共卫生工作，本身就是居委会的本职工作。

第二，法律、法规及政府编制的突发事件应急预案，也要求居（村）委会参与突发公共卫生事件的处理及传染病预防与控制活动中去。在上海市实施《突发公共卫生事件应急条例》细则中，进一步细化要求在传染病疫情发生后，乡镇人民政府、街道办事处应当组织力量，发挥居民委员会、村民委员会等基层群众自治组织作用，群防群控，协助做好疫情信息的收集和报告、人员的隔离、公共卫生措施的落实工作，并向居民、村民宣传传染病防治的相关知识。

另在发生突发公共卫生事件时，政府应根据事先编制的应急预案，采取相应的响应措施。而相关应急预案中，同样要求居（村）委会参与到相关工作中去。以《国家突发公共卫生事件应急预案》为例，其中明确规定了居（村）委会的应协助卫生行政部门和其他部门、医疗机构，做好疫情信息的收集、报告、人员分散隔离及公共卫生措施的实施工作。

最后，由居（村）委会参与联防联控机制也是我国特有的制度之一，联防联控机制的建立，对有效控制这次新型冠状病毒突发公共卫生事件发挥了重要作用。与国外人员流动性大，难以管控不同的是，由居（村）委会第一时间参与到控制“疫”情控制，极大地降低了疫情传播速度，这也是我国目前取得抗“疫”胜利的制胜法宝之一。

因此无论是居（村）委会本身的工作职责，还是疫情防控相关的法律要求以及实际管控效果来看，都是明确了居（村）委会应参与协助相关部门做好本次疫情的应急管理工作的。

二、居（村）委会如何协助做好应急管理工作

如前所述，因在一些公共卫生应急预案中，并没有对居（村）委会如何做好联防联控工作做一个相对具体的规定，所以我们就可以在新闻媒体中看到居委会在疫情管控中各出奇招，有让居民拍手叫好的，也会有个别居（村）委会因一些“极端”的工作方法，而被叫停。我们在自身日常生活中，也发现了一些居（村）委会存在如居家隔离健康观察、出入证发放上存在标准不统一的情形，引起了同一行政区划内不同区域居民群众的不满情绪。很多时候，都是需要居（村）委会按照本小区的情况自行商讨标准进行工作。这其实是存在一定问题的。

从应急预案编制的角度来说，是要求每一个参与到应急管理工作中的人员，不论学历、理解能力的差别，都能够切实理解并且按照应急预案一步步进行的。如果出现了应急管理人员在突发公共事件发生后再行理解并操作现场措施的话，可能就不能达到快速管控、合法管控的目的。所以笔者参照了一些居（村）委会疫情管控操作导则，结合自己进行应急预案编制工作的经验，提出如下建议：

首先，居（村）委会参与公共卫生事件应急管理的一个大前提是其本身只是一个居民自治组织，没有执法权，所以也不可以直接采取一些强制措施，如到居民家中敲毁麻将桌、在密切接触者家门外安装铁栏等。其只是配合如上级政府、卫生防疫等相关部门做好信息搜集，调查排摸、宣传疏导，并落实上级政府关于各项疫情防控措施工作。所以，我认为居（村）委会本身的工作方式应该是以劝导为主，当对象不听劝阻或者有一些违法行为时，应该果断采取报警等措施，将这些违反《传染病防治法》《治安管理处罚法》的行为报告给有执法权的机关，而不是直接采取一些侵犯公民人身、财产的权利。而有执法权的如公安机关等，则可按照等相关规定，对违反隔离要求、阻碍国家机关工作人员依法执行职务或者殴打志愿者造成寻衅滋事等的人员，采取相应的措施。

其次，我认为因为目前基层社区最大的风险源是一些不知是否携带病毒的风险人员，包括外来人员以及已经进入小区内部的外地乃至境外返沪被采取居家隔离出入社区两种，因为其本身是有可能携带病毒的，风险和确诊病人几乎不相上下，但因其自己也不知晓，所以也不会采取一些防护措施去减轻危害，因此成为了最大的不安因素。而笔者认为对于这个风险，可以通过发放居民出入证限制进出小区去有效限制。这也是居（村）委会工作疫情防控的核心手段

当然，有人先会质疑居委会是否有权去“限制”公民的自由。从《传染病防治法》及一些相关法律法规来看，都是赋予了政府在疫情发生时，采取必要的管控措施，切断传染病的传播途径。上海市也在疫情管控通告中采取了该措施，居（村）委会只是将前述政府的措施进一步细化，所谓笔者认为该行为是完全合法，并且也是十分有效的。

其实该措施和我们为企业防控外来风险，向工作人员发放工作证是一个道理，直接对一些不知“根底”的危险源进行控制，从而排除未知风险。如前所述，其实当前疫情控制中风险最大的，是一些外部不知道是否携带病毒的外来人员如快递小哥，包括外地返回自己居住地、来走亲戚的，投喂流浪猫狗的要进小区以及小区内部，已经被采取居家隔离措施的人要出小区。而出入证正可以将这两部分最大的风险降低：通过向小区内部人员发放出入证，将所有无出入证的外部人员，排除在小区之外。即使是一些有着所谓“正当”理由比如走亲戚的人员，如无特殊情况也可以一并排除在外。这样不仅防控了外来风险源进入小区，也防止了人员的发生聚集。再者，一些已经在内部采取了居家隔离的人员，如果其可以进出小区，就会带来极大风险。其虽然被要求居家隔离，但因居（村）委会对该隔离措施无强制办法，也无24小时盯着他的可能性，所以隔离的实际效果会打一个折扣。但只要不对其发放出入证，即使是不了解该类人员情况的保安，在看到其没有出入证的情况下，也不会允许其离开小区。这样在实质上其传播概率也会大大降低。再加上居（村）委会满足其生活需求的话，一般人也就可以安心在家隔离了。这样就已经将目前基层社区疫病传播最大的两个风险排除了。而且对于其他未被采取隔离措施的小区内部人员来说，发放出入证也可以给其一个心理上的警示及安慰，即小区外部会有风险，内部才是安全的，这样就可以起到促使其不要多出门的作用，因为。所以这是一个最核心的制度。

当然，在细化政府措施上即出入证发放的具体做法上，就笔者所见，各个小区并无一个标准，这个可能会存在一定的问题，所以笔者有如下几个建议：一是可以根据不同的人群需求，发放不同的出入证，如采取工作证和买菜证并行的举措。二是在出入证上，可以进一步细化次数限制措施。因为不同人群的出入需求是不一样的，比如工作者，一般每天都是必须要出门的。但是如果是没有工作的老人或者儿童，可能必须出门的理由就没有这么强烈。如果老人只是买菜的话，可能两到三天出门一次就可以了。所以根据需求，发放不同形式的出入证，并对其出入次数予以采取可以进行痕迹管理的“限制”措施，如在卡的背后按天数设计敲章处，由保安进行敲章，这样也比单纯发放出入证来的有效，且可以起到一定的“防伪”作用。但还是要注意的是，除非是对某些已经被采取隔离观察的特殊人群，否则居（村）委会并不能强制地“限制”其他居民的自由。如果有些居民对该制度存在一些抗拒情绪，更多还是需要靠居（村）委干部进行疏导，而非采取过于强硬的措施。

再次，还有一些较大的风险，是外地乃至境外尚未回沪的人员。对于该部分可能一定疫病传播风险的人群，因其没有出入证，没法进入小区，但可能在被限制进入时，采取一些过激方式。所以居（村）委不仅要防控疫情，也要防止矛盾激化，对于此类人群居（村）委可考虑提前排摸小区房屋出租情况，再通过提前与房东沟通，由其告知房客小区采取了“出入证”制度，让其提前与居（村）委干部沟通，让居（村）委干部能够提前摸清其信息，对风险进行把控。比如这样不仅能做好现有房屋租赁人员的排摸，还能对这些房东起到警示作用，以防其将房屋临时出租给一些外地返沪，需要度过隔离期的人员，造成新的危险。

当然，对于境外回沪人员的处置上，因为可能存在境外中转问题，单靠居委会一方进行监控其入境方式，可能还是还是存在一定难度。上海现在采取的是重点国家入境人员抵达后，全部由各区村、居委工作人员集中接送到各区的“临时集中留验点”，并对有居家隔离条件的回沪人员先进行核酸测试，结果为阴性的，再由各区护送至居家隔离场所进行为期14天的居家隔离；结果为阳性的，则按规定流程转送至规定的医疗机构诊治。但由于可能会发生虽未从重点国家入境，但从重点国家中转问题，比如河南郭某鹏就不是从意大利直接入境，而是经由意大利中转后，从阿布扎比入境。如果单靠村、居委工作人员核查的话，有可能会产生遗漏。而外国人出入境服务管理工作又属于公安机关职能范畴，因此，建议没有出入证的境外回沪人员在进入社区之前，由公安机关派出所联合村（居）委会共同核查境外人员境外旅居史，防止漏查，从而对于输入性风险进行提前控制。

最后剩下的就是一点相对较小但也应控制的风险，如居家隔离人员及一些聚集人员。对于居家隔离人员，因居（村）委会并不能采取一些有强制力的手段控制其出入，所以不仅要保证其生活物资供应，更多地还是要对其进行心理疏导及普法教育，告知其违反居家隔离规定所要承担的法律责任。必要时也可要求其邻居一起关注其是否违反了出入的要求。另外还有一些小区，存在人员聚集聊天、打牌的情况，笔者认为也应该对其疏导，劝其不要聚集。最大限度地减少风险发生。

三、建议

虽然本次疫情属于十年一发生的概率，并不如像火灾那样常见，但由于其后果非常严重。所以经过本次疫情后，我认为在如有必要，其实上级政府也应该指导居（村）委会制作相应的应急预案，并安排进行演练。这样才能够防患于未然。