2023年3月24日，国家市场监督管理总局发布了有关反垄断执法的四项新规，包括《经营者集中审查规定》《禁止垄断协议规定》《禁止滥用市场支配地位行为规定》以及《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》，四部《规定》将于2023年4月15日起正式施行。

根据国家市场监督管理总局公布的数据，自《中华人民共和国反垄断法》实施以来，反垄断执法机构共依法查处滥用市场支配地位案件100件，罚没金额295.3亿元，其中2018年机构改革以来查处47件，罚没金额226.7亿元。截至2022年底，共查办垄断协议案件227件，罚没款68.08亿元。其中，2018年机构改革以来，查办垄断协议案66件，罚没款27.77亿元。

燃气领域的垄断案件行政处罚也越来越多发，呈现出垄断行为类型集中、调查时间长、处罚金额大等特点。本所对反垄断调查程序以及执法机构可能出具的文件进行梳理，并出具本数据分析报告。 

一、 反垄断执法主体

反垄断执法主体有两类，一是国务院反垄断执法机构；二是经过国务院反垄断执法机构授权的省、自治区、直辖市人民政府相应的机构。

一般来说，执法机构是国家市场监督管理总局和各省、自治区、直辖市的市场监督管理局。

法律依据：《中华人民共和国反垄断法》

第十三条：国务院反垄断执法机构负责反垄断统一执法工作。

国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作。 

二、 反垄断调查程序

（一） 接到线索开展初步调查及约谈

燃气领域垄断案件的调查多数是由于房地产开发企业举报而产生。执法机构接到举报后会开展初步调查，出具《约谈通知书》对企业相关人员进行约谈，要求相关人员在规定时间内到规定地点说明有关情况并制作《约谈笔录》。

——出具文件：《约谈通知书》、《约谈笔录》

 

法律依据：《中华人民共和国反垄断法》

第四十六条：反垄断执法机构依法对涉嫌垄断行为进行调查。

对涉嫌垄断行为，任何单位和个人有权向反垄断执法机构举报。反垄断执法机构应当为举报人保密。

举报采用书面形式并提供相关事实和证据的，反垄断执法机构应当进行必要的调查。

    

（二） 立案

经过初步调查及约谈，执法机构认为被调查对象满足：有初步证据证明存在垄断行为、属于本部门查处范围、在给予行政处罚的法定期限内三个条件时会正式立案。

法律依据：

1.《禁止滥用市场支配地位行为规定》

第二十六条：反垄断执法机构经过对涉嫌滥用市场支配地位行为的必要调查，符合下列条件的，应当立案：

　　（一）有证据初步证明存在滥用市场支配地位行为；

　　（二）属于本部门查处范围；

（三）在给予行政处罚的法定期限内。

2.《禁止垄断协议规定》

第二十四条：反垄断执法机构经过对涉嫌垄断协议的必要调查，符合下列条件的，应当立案：

　　（一）有证据初步证明经营者达成垄断协议；

　　（二）属于本部门查处范围；

　　（三）在给予行政处罚的法定期限内。 

（三） 进驻现场调查

执法机构在调查涉嫌垄断行为时，往往会进驻现场调查，并采取以下几种方式展开调查活动：

1.  进入被调查的经营者的营业场所或者其他有关场所进行检查

——出具文件：《垄断案件调查通知书》

 

2.  询问被调查的经营者、利害关系人或者其他有关单位或者个人，要求其说明有关情况

——出具文件：《约谈通知书》、《垄断案件询问通知书》

 

3.  查阅、复制被调查的经营者、利害关系人或者其他有关单位或者个人的有关单证、协议、会计账簿、业务函电、电子数据等文件、资料

——出具文件：《垄断案件限期提供材料、信息通知书》

 

4.  查封、扣押相关证据，提存计算机数据证据

——出具文件：《垄断案件计算机数据证据提存笔录》

 

 

5.查询经营者的银行账户，要求相关金融机构配合提供相关材料和信息

——出具文件：《垄断案件委托调查函》、《垄断案件查询银行账户函》

 

法律依据：《中华人民共和国反垄断法》

第四十七条：反垄断执法机构调查涉嫌垄断行为，可以采取下列措施：

（一）进入被调查的经营者的营业场所或者其他有关场所进行检查；

（二）询问被调查的经营者、利害关系人或者其他有关单位或者个人，要求其说明有关情况；

（三）查阅、复制被调查的经营者、利害关系人或者其他有关单位或者个人的有关单证、协议、会计账簿、业务函电、电子数据等文件、资料；

（四）查封、扣押相关证据；

（五）查询经营者的银行账户。

采取前款规定的措施，应当向反垄断执法机构主要负责人书面报告，并经批准。 

（四） 组织对燃气公司下游各类燃气用户进行外围调查取证

执法机构会组织对燃气公司下游各类燃气用户（工业用户、居民用户）或者房地产开发企业进行外围调查取证。包括对用户进行询问访谈、查阅《供用气合同》、《天然气工程施工合同》等文件，从用户及相对方的角度出发，判决是否损害了用户及相对方利益。

例如，在宜兴港华燃气有限公司滥用市场支配地位一案中，执法机构在进行相关商品替代性分析，界定本案相关商品市场时，对宜兴港华公司的相关非居民用户进行了调查，调查结果显示用户均表示不愿使用电能代替管道天然气，执法机构以此证明电能与管道天然气不具有紧密替代关系。

法律依据：《中华人民共和国反垄断法》

第二十三条：供水、供电、供气、供热、电信、有线电视、邮政、交通运输等公用事业领域经营者应当依法经营，不得滥用其市场支配地位损害消费者利益和社会公共利益。 

（五） 委托专业研究机构就本案涉及重点问题进行专题研究

调查过程中会涉及一些技术、法律、财务等方面的专业问题，执法机构会委托专业研究机构就本案涉及重点问题进行专题研究。

例如，在宜兴港华燃气有限公司滥用市场支配地位一案中，宜兴港华公司对管道天然气相关市场范围及管道设施安装服务市场支配力等方面存在异议，执法机构为回应宜兴港华公司意见，委托了专业研究机构，从界定相关市场入手，对市场支配地位的认定进行专门的分析。 

（六） 委托第三方工程造价专业评估机构对造价等进行评估

调查过程中，在认定燃气公司的收费是否属于不公平高价行为时，往往需要对价格进行参照对比认定。执法机构会通过委托第三方工程造价专业评估机构对造价问题进行评估，从而将燃气公司的价格与相似市场条件下的价格进行比较，以此得出结论。

法律依据：《禁止滥用市场支配地位行为规定》

第十四条：禁止具有市场支配地位的经营者以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品。

　　认定“不公平的高价”或者“不公平的低价”，可以考虑下列因素：

　　（一）销售价格或者购买价格是否明显高于或者明显低于其他经营者在相同或者相似市场条件下销售或者购买同种商品或者可比较商品的价格；

　　（二）销售价格或者购买价格是否明显高于或者明显低于同一经营者在其他相同或者相似市场条件区域销售或者购买同种商品或者可比较商品的价格；

　　（三）在成本基本稳定的情况下，是否超过正常幅度提高销售价格或者降低购买价格；

　　（四）销售商品的提价幅度是否明显高于成本增长幅度，或者购买商品的降价幅度是否明显高于交易相对人成本降低幅度；

　　（五）需要考虑的其他相关因素。

　　涉及平台经济领域，还可以考虑平台涉及多边市场中各相关市场之间的成本关联情况及其合理性。

　　认定市场条件相同或者相似，应当考虑经营模式、销售渠道、供求状况、监管环境、交易环节、成本结构、交易情况、平台类型等因素。

（七） 召开专家会对本案涉及的主要问题进行论证

调查过程中，执法机构对于某些专业性强的问题会召开专家会，通过召集多位专家对案涉问题进行论证从而得出结论，为调查结论提供理论支撑。

对于燃气公司来说，在应对反垄断案件调查程序时，可以提前利用这点获取对自己有利的证据。 

（八） 多次与当事人沟通，听取陈述意见

执法机构在作出处罚决定前，会通过向当事人送达了《行政处罚告知书》的方式，告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。

最新的《禁止滥用市场支配地位行为规定》体现出执法机构充分保障当事人权益，新增了执法机构作出行政处罚决定前应书面告知当事人并充分听取当事人意见的条款内容。

法律依据：《禁止滥用市场支配地位行为规定》

第二十九条：反垄断执法机构对滥用市场支配地位行为进行行政处罚的，应当在作出行政处罚决定之前，书面告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述权、申辩权和要求听证的权利。

第三十条：反垄断执法机构在告知当事人拟作出的行政处罚决定后，应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核。 

（九） 召开听证会

召开听证会并非必经程序，如果当事人放弃要求举行听证的权利，则执法机构不会召开听证会。对于燃气公司来说，当调查程序已经走到召开听证会这步时，调查结论基本已经板上钉钉。如果等到这时再提交相关证据，发表意见为时过晚。燃气公司在开展执法应对工作时，应当具有前瞻性，提前做好一系列工作，与执法机构充分沟通。等到召开听证会时，就是双方“走个过场”，听证会的结论体现的是双方私下沟通博弈后的结果。

法律依据：《禁止滥用市场支配地位行为规定》

第四十四条第二款：反垄断执法机构组织行政处罚听证的，依照《市场监督管理行政处罚听证办法》执行。 

（十） 作出处罚决定

这是调查程序的最后一步，当执法机构认为当事人确实存在垄断行为且需要作出行政处罚时，就会出具《行政处罚决定书》。

——出具文件：《行政处罚决定书》

法律依据：《禁止滥用市场支配地位行为规定》

第三十一条：反垄断执法机构对滥用市场支配地位行为作出行政处罚决定，应当依法制作行政处罚决定书，并加盖本部门印章。

行政处罚决定书的内容包括：

（一）当事人的姓名或者名称、地址等基本情况；

（二）案件来源及调查经过；

（三）违反法律、法规、规章的事实和证据；

（四）当事人陈述、申辩的采纳情况及理由；

（五）行政处罚的内容和依据；

（六）行政处罚的履行方式和期限；

（七）申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限；

（八）作出行政处罚决定的反垄断执法机构的名称和作出决定的日期。 

三、 执法机构终止反垄断调查的程序

反垄断案件正式立案后，当事人还有机会可以争取中止调查并进行整改，经执法机构监督检查后认为当事人已经积极履行落实了整改措施的，当事人有机会争取到终止调查的结果。

下一篇文章中将重点讲述燃气公司如何应对反垄断调查程序及如何利用中止调查和终止调查程序，以争取到满意的结果。

 

【中止调查至终止调查的流程图】

 

——出具文件：《中止调查决定书》、《终止调查决定书》、《恢复调查决定书》

 

 

法律依据：《禁止滥用市场支配地位行为规定》

第三十二条：涉嫌滥用市场支配地位的经营者在被调查期间，可以提出中止调查申请，承诺在反垄断执法机构认可的期限内采取具体措施消除行为影响。

中止调查申请应当以书面形式提出，并由经营者负责人签字并盖章。申请书应当载明下列事项：

（一）涉嫌滥用市场支配地位行为的事实；

（二）承诺采取消除行为后果的具体措施；

（三）履行承诺的时限；

（四）需要承诺的其他内容。

第三十三条：反垄断执法机构根据被调查经营者的中止调查申请，在考虑行为的性质、持续时间、后果、社会影响、经营者承诺的措施及其预期效果等具体情况后，决定是否中止调查。

反垄断执法机构对涉嫌滥用市场支配地位行为调查核实后，认为构成滥用市场支配地位行为的，不得中止调查，应当依法作出处理决定。

第三十四条：反垄断执法机构决定中止调查的，应当制作中止调查决定书。

中止调查决定书应当载明被调查经营者涉嫌滥用市场支配地位行为的事实、承诺的具体内容、消除影响的具体措施、履行承诺的时限以及未履行或者未完全履行承诺的法律后果等内容。

第三十五条：决定中止调查的，反垄断执法机构应当对经营者履行承诺的情况进行监督。

经营者应当在规定的时限内向反垄断执法机构书面报告承诺履行情况。

第三十六条：反垄断执法机构确定经营者已经履行承诺的，可以决定终止调查，并制作终止调查决定书。

　　终止调查决定书应当载明被调查经营者涉嫌滥用市场支配地位行为的事实、作出中止调查决定的情况、承诺的具体内容、履行承诺的情况、监督情况等内容。

　　有下列情形之一的，反垄断执法机构应当恢复调查：

　　（一）经营者未履行或者未完全履行承诺的；

　　（二）作出中止调查决定所依据的事实发生重大变化的；

　　（三）中止调查决定是基于经营者提供的不完整或者不真实的信息作出的。 

四、总结

当燃气公司被执法机构进行调查时，最好的结果是不立案；如果已经立案的话，要尽力争取终止调查的结果；如果执法机构认为仍然需要作出处罚决定的，要尽力争取降低处罚金额、减少违法所得、避免惩罚性罚款的结果，将损失降至最低。本文通过对执法机构的反垄断调查程序及可能出具的文件进行梳理，帮助各位了解调查程序的各个环节。希望本文能为各位提供燃气领域反垄断执法应对思路，供各位参考学习。