事件背景

1、2020年1月20日，国家卫生健康委员会经国务院批准，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。

2、为了防控疫情，国务院及各地方政府纷纷出台了延迟复工通知及一系列配套文件，包括暂停部分交通运输；对本行政区域内传染病疫区实施封锁；限制或者停止集市、集会、影剧院演出以及其他人群聚集的活动；要求各单位停工、停业、停课等等。其中包括但不限于：

（1）2020年1月27日，国务院办公厅发布《关于延长 2020 年春节假期的通知》（国办发明电〔2020〕1号），宣布2020年春节假期延长至2020年2月2日。

（2）2020年1月27日，上海市人民政府发布了《关于延迟本市企业复工和学校开学的通知》，强调本市区域内各类企业不早于2月9日24时前复工。

（3）2020年1月28日，江苏省人民政府办公厅发布《关于延迟企业复工的通知》，要求省内各类企业不得早于2020年2月9日24时前复工。

（4）2020年1月28日，广东省人民政府发布《广东省人民政府关于企业复工和学校开学时间的通知》，通知称：各类企业复工时间不早于2月9日24时。

（5）2020年1月29日晚21点，湖北省新型冠状病毒感染肺炎防控指挥部举行例行新闻发布会，通报疫情防控情况。省长王晓东说，当前，湖北省的疫情防控处于关键期，经过省疫情防控指挥部研究决定：全省各类企业复工的时间，不早于2月13日24时；各类学校延期开学，具体的开学时间视疫情的防控情况确定。

3、2020年1月31日凌晨，世界卫生组织宣布此次疫情构成“国际关注的突发公共卫生事件”（PHEIC）。

截至2020年2月14日21时10分公布的数据，全国确诊病例数已达63946例，疑似病例数10109例。

近乎全国范围的交通管制、人员流动限制、强制检验检疫等等一系列防控措施不可避免的对企业正常生产经营造成了不可磨灭的影响，而房地产领域作为人员聚集的重点关注行业，可能会出现诸多的法律问题，这里笔者仅仅就自身的粗略看法对地方政府延迟复工通知在房地产领域内的一些法律问题进行分析。

    一、关于全国多个地方政府出台延迟复工通知及相关配套文件的法律依据及分析

在本次疫情防控期间，为加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作，有效减少人员聚集，阻断疫情传播，更好保障人民群众生命和身体健康，国务院办公厅发布了延长2020年春节假期的通知。值得注意的是，上海市人民政府亦发布了延迟复工的通知，涉及国计民生的重、特殊企业除外。同时，上海市政府还出台了一系列举措，旨在更好的防疫防控。而类似的通知在全国多地多有发生。

我们知道，延迟复工对企业的经营生产影响巨大。特别是对于房地产企业而言，这会引发一系列房地产相关的法律问题，如租赁合同的履行、在建工程的工期、不动产交付等。尽管防控防疫是目前的头等大事，直接关乎到人民的健康与生命安全，但单从法律角度而言，很多人会产生疑问，地方人民政府是否有权出台这样的通知？国务院办公厅关于春节假期延长至2月2日的通知与以上海为代表的地方政府延迟复工时间的通知，究竟应当以哪个为准？它们之间的法律效力又是如何？

（一）上海等地方政府延迟复工通知的法律依据

以上海为例，在《上海市人民政府关于延迟本市企业复工和学校开学的通知》文件中，上海市政府已经将其延迟复工的法律依据予以列明，即《中华人民共和国突发事件应对法》（2007年8月30日发布）、《中华人民共和国传染病防治法》（2013年6月29日修正）。其中：

1、中华人民共和国传染病防治法》第四十二条规定：“传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：（一）限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；（二）停工、停业、停课。”

2、《中华人民共和国突发事件应对法》第四十九条规定：“自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施：（二）迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；…（四）禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施。”

依据上述法律规定，延迟复工的文件属于在疫情特殊时期地方政府所采取的特殊措施。从文件性质来看，属于地方政府的行政规范性文件，是由行政机关依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用的公文。

此外，从法理学的角度而言，社会形势是会不断变动的，而法律则应是相对一般的、稳定的规范。对于涉及社会治理、特别是应急事件处置的法律规范，通常会在法律的框架下，授权各级地方人民政府、政府职能部门较大的自主权力空间，以根据当地实际情况来制定更有针对性的政策，以便应对实际形势的快速变化。

因此，在当前针对新型冠状病毒疫情防控的关键节点，各地方政府根据其疫情防控情况的实际需要所采取的延迟复工通知，是具备法律依据的。其辖区内各企业均应遵照执行，不得在延迟复工期内随意组织提前复工。

（二）涉及防控防疫的地方行政规范性文件的制定程序与备案审查机制

除了延迟复工外，各地方政府还采取了一系列防控防疫的措施，如从重点地区返回的个人信息报备、医学观察、居家隔离、强制隔离等，并制定了相关的行政规范性文件。

再以上海为例，在2020年2月7日，上海人大常委会审议通过的《关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》（公告第30号）中明确了：“在本市行政区域内，任何单位和个人都应当遵守关于疫情防控的规定，服从本地区人民政府的统一指挥和管理；市人民政府可以在不与宪法、法律、行政法规相抵触，不与本市地方性法规基本原则相违背的前提下，在医疗卫生、防疫管理、隔离观察、道口管理、交通运输、社区管理、市场管理、场所管理、生产经营、劳动保障、市容环境等方面，就采取临时性应急管理措施，制定政府规章或者发布决定、命令、通告等，并报市人大常委会备案。”

而国务院在《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）中指出：“行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式，直接关系群众切身利益，事关政府形象。”

在2012年4月19日发布的《上海市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》（公告第44号）相关条文则进一步明确了：“本市人大常委会对相关规范性文件进行备案审查，这其中就涉及到“市人民政府发布的决定、命令”和“依法应当向市人大常委会报送备案的其他规范性文件”。规范性文件应当自公布之日起三十日内报送市人大常委会备案。市人大常委会对规范性文件进行审查。经过审查与意见沟通反馈后，市人大专门委员会认为规范性文件应当修改或者废止，制定机关不予修改或者废止，或者提出的理由不成立的，由常委会办公厅书面告知制定机关在指定期限内自行纠正。制定机关在指定期限内对规范性文件仍不予修改或者废止的，专门委员会可以向主任会议提出撤销该规范性文件的议案，由主任会议决定提请市人大常委会会议审议决定。”

根据上述规范，行政机关通过制定行政规范性文件来实施对社会公共事务的管理，是其依法履行职能的重要方式。在制定行政规范性文件的过程中，制发程序的规范性、管理内容的合法性是确保文件合法有效的根本前提。同时，行政机关还要充分评估、论证有关措施实施后的预期效果和可能产生的重要影响。以各地方政府延迟复工的通知为例，延迟复工对于社会经济活动的负面影响不言而喻，但相较于人民群众的生命健康安全，显然是后者更为重要。复工的日期不可能无限制的拖延，政府在能够确认疫情得到有效防范控制的前提下，会逐步恢复当地的生产秩序与经济秩序。这些都是在考验各地政府与相关职能部门的管理智慧。而行政规范性文件的合法性审核机制也是不可或缺的，不能光有制定执行，却不予任何监督，所以只有经过人大常委会及其专门委员会的审查、备案等程序，这样的行政规范性文件才是合法的有效的。

因此，从实体与程序两方面来看，地方政府针对疫情而制定的相应行政规范性文件，最终根据有关规定，还是应向相关的人大常委会进行审查、备案。

（三）地方政府所做延迟复工通知的法律效力与适用范围

“新型冠状病毒疫情”传染力强，如果不加以控制人群聚集，可能无法进行很好的防疫控制，将会造成更大的无法估量的损失，故为避免疫情快速扩散，各地方政府根据上述规定对其地区内企业进行了限期内延迟复工的通知决定。该类通知决定虽不属于行政法规或部门规章，但仍然具备一定的法律效力，属于行政规范性文件，企业应当予以遵守。不予遵守的，行政机关有权依据《中华人民共和国行政强制法》第三条之规定，强制企业履行相关义务，并依据《中华人民共和国传染病防治法》第七十七条和《中华人民共和国突发事件应对法》第六十四条、六十六条规定，对相关企业处以吊销营业执照、罚款等行政处罚，造成损失的，可追究其民事责任，涉及犯罪的，还可追究其刑事责任。

而根据《中华人民共和国突发事件应对法》第七条：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。 突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。”由此可见，地方政府仅针对本行政区域内突发事件的应对工作负责，对于其他行政区域内所发生的突发事件无权进行干涉。故，在没有相关上一级人民政府出具统一规定前，地方政府的通知决定，也应仅对本行政区域内的企业有效。如因此发生诉讼、仲裁等纠纷，笔者倾向于应按照违约方当地政府的相关通知决定来作为审理依据。

（四）国务院办公厅的春节假期延长通知与地方政府的延迟复工通知是否存在冲突

首先，春节假期延长部分并不涉及行政法规的发布。根据《全国年节及纪念日放假办法》规定，春节为我国法定节日，假期是3天。2020年1月27日，国务院办公厅虽发布了国办发明电〔2020〕1号《国务院办公厅延长2020年春节假期的通知》，但根据《中华人民共和国立法法》（2015年3月15日修正）第七十条规定，行政法规应由总理签署国务院令发布，上述通知不符合行政法规颁发的要件。

其次，地方政府所做的延迟复工通知决定亦不涉及法律法规、行政法规、部门规章方面的制定。如上所述，为避免疫情扩散，地方政府根据《中华人民共和国传染病防治法》等法律规定作出了本行政区域内企业延迟复工的通知决定，从其制定程序及法律依据而言应属于行政规范性文件。

根据《中华人民共和国立法法》第二条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。”故适用该法关于上下位冲突之规定需以冲突对象均为法律、法规或规章为前提，但无论是国务院办公厅的春节假期延长通知还是地方政府的延迟复工通知均不属于该适用范围，故两者之间不存在上下位法效力之冲突，可以视为具备同等法律效力。所以在实际适用时，审判机构按照违约方所在地政府发布的通知及各案件具体内容来进行审理的处理方式可能会比较多。

    二、在国家与地方规定的复工时间不同的情况下，房地产领域内企业可能面临的问题

（一）是否应该严格执行当地政府延迟复工的通知？

我们注意到，上海市住建委于2020年2月3日发布《关于进一步加强建筑工地疫情防控措施的通知》，明确规定了参建各方应根据各自职责，对照复工条件开展复工前的全面自查，填写《建筑工地复工检查表》。建设行政主管部门收到复工申请后，对复工条件进行核查，合格一家复工一家。深圳市住建局于2020年2月6日发布《关于在房地产领域加强疫情防控严格落实复工备案管理工作的通知》，要求暂停房地产项目现场开盘活动等，在2月10日后各房地产企业应根据深圳市及所在辖区疫情防控要求，结合企业自身情况，按程序备案后方可复工营业。同时，山东、天津、长沙、攀枝花等多地的相关职能部门、区县都发布了类似的规定。此外，近期多地房地产项目因擅自提前复工、未按规定复工受到行政处罚的案件也多见报端。

故此，房地产企业应严格执行当地政府的相关延迟复工通知规定。未到规定复工之日的、需要进行申请而还未履行相关申请手续的，均不得擅自组织提前复工，更不能单纯的依靠国务院办公厅延长春节假期的通知来错误解读，仍应当以当地政府发布的复工日期为准。对于已经批准复工的房地产项目，房地产企业需事先做好充分组织，安排好现场施工的管控以及防疫物资的准备工作，在切实作好防控防疫工作的前提下进行复工。这不仅是房地产企业对于自身经营风险的防范，更体现了企业的社会责任感与使命感。

（二）如何才能对可能产生的房地产项目迟延竣工、迟延交付等争议纠纷做好前期的应对措施？

1、做好与政府行政部门的沟通，用好政府出台的各项扶持政策，妥善处理资金短缺、还贷压力等各项难题

因疫情影响宏观经济环境是客观事实，再加上延迟复工导致预期计划无法达成，若房地产企业现金流不足，则在微观上可能造成不能及时偿还银行贷款等严重问题。

疫情防控期间，由于房地产开发企业的特殊性，各相关行政部门可能会对其进行特别规定，房企应随时注意及时了解。由于各类信息繁杂，对于无法确定真实性的信息，应及时与行政部门联系进行确认。若确有特殊情况或需求的，请求行政部门的协调也是重要的途径。

近期，全国多个城市陆续出台惠房政策。如上海市规划和自然资源局发布《关于印发<关于全力应对疫情支持服务企业发展的若干土地利用政策>的通知》，从“保持土地市场交易平稳有序”、“消除疫情对合同履约的影响”和“支持企业恢复生产和发展产业”三个方面给予房地产企业信心。西安、无锡、深圳等地也出台了扶持房地产企业的若干措施。

因为疫情的特殊性，使得行政部门在处理问题的时候，往往会采取特事特办的措施，以帮助解决当地企业的实际困难。所以，房地产企业应当与政府部门保持良好的沟通机制，综合运用各地出台的各项优惠举措，以尽力走出目前遇到的困境。

2、做好风险防控工作

如前所述，由于地方政府延迟复工通知等市场外部因素导致房地产无法按计划复工或复工后仍产能不足，将会导致在建项目最终的迟延竣工或交付。

对外，房地产开发企业可及时与施工单位沟通（沟通尽量以书面函件形式进行，以便证据保存），督促其尽量按时、按质开展施工。并且无论最终能否正常复工，均应正常记录施工日志，将疫情对施工所造成影响及时记录在内。如其确因此次疫情无法按原定计划完成工程建设的，还要求其及时出具书面说明文件，涉及政府部门防控措施的，应提供相关书面证明。此外，应及时通过书面等有效方式明确告知购房人相关信息，与其就房屋交付时间顺延事宜进行协商，并给出合理可行的后续解决方案。

对内，则应排查梳理项目的整体情况，了解因延迟复工等问题而产生的实际影响。尤其是针对可能产生的合同纠纷点，更应督促各部门进行材料整理备案、证据保全的工作，以便提前做好应急预案。

    结语：

本文为笔者自身浅见，仅供参考，并非就上述问题的正式法律意见。

而且我们坚信，在党和国家的领导下，通过全国人民的共同努力，这次疫情终将被我们战胜，因为我们是伟大的中华民族！