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3月12日，国务院印发了《关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号，以下简称“4号文”），赋予了省级人民政府更大用地自主权，一是将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；二是试点在长三角省份+四个直辖市+广东省将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准，试点期限1年。4号文将加速推进征地审批，显著影响中国未来城镇化进程，尤其在此次新冠疫情对经济产生诸多不利影响的大背景下，增加土地供应无疑属于刺激经济增长，增加财政收入最直接的手段。
一、问题的提出
用地审批虽可加速，但征收土地的前提——建设项目必须具有“公共利益”这一条件必须满足。2019年8月26日新修改的《土地管理法》（以下简称新《土地管理法》）第45条对集体土地征收前提之“公共利益”情形以“列举+概括”方式进行了规定。其中第5项规定了“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的”，属于公共利益情形之一。但对于什么是成片开发？何种成片开发属于公共利益？商业开发建设是否被排除在公共利益范畴之外，这些问题都值得深入探讨。
二、什么是
“
成片开发
”
现行法律对于成片开发没有明确的界定。1990年颁布施行但现已失效的《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》第二条规定，本办法所称成片开发是指：在取得国有土地使用权后，依照规划对土地进行综合性的开发建设，平整场地、建设供排水、供电、供热、道路交通、通信等公用设施，形成工业用地和其他建设用地条件，然后进行转让土地使用权、经营公用事业；或者进而建设通用工业厂房以及相配套的生产和生活服务设施等地面建筑物，并对这些地面建筑物从事转让或出租的经营活动。参照上述规定，作为征收集体土地前提之一的成片开发建设主要指依照规划对一定规模土地进行的综合性配套开发建设，它包括两个层次的开发：一是
公用基础设施建设，
如场地平整，建设水、电，道路交通、煤气管道等设施；二是在建设基础设施的基础上，建设通用厂房及配套的生产和生活服务设施，即
具体的项目开发。
三、
“
成片开发
”
与
“
公共利益
”
的关系
关于公共利益，目前也没有明确的法律界定，它本身就是一个抽象、模糊的概念。理论界对公共利益的界定一直争论不休。尽管新《土地管理法》列举并概括了征地的公共利益情形，但建设项目是否符合公共利益的认定仍然是一个非常复杂且极其困难的任务。本文从实务角度出发，分析关于“国有土地上房屋征收决定是否符合公共利益”的司法裁判，探讨成片开发征地与公共利益的关系。主要有如下几种观点：
1.
符合规划等于符合公共利益
在最高人民法院副院长江必新主编的《国有土地上房屋征收与补偿条例理解与适用》一书中，最高院法官著述认为，
“
符合规划
”
是公共利益要求的应有之义
。理论上，规划既然是在民主参与、科学论证的基础上完成的，规划本身就体现出公众或大多数公众的意愿。而需要以征收为前提的建设活动，当然应该符合既定的规划，以
实现规划作为公共意志产物对政府征收决定的制约
。
如湖北省高级人民法院（2017）鄂行终176号行政判决书中认为，“该工程项目由江岸区发展和改革委员会以岸发改【2015】35号《关于中山大道综合改造工程（江汉路至一元路）项目建议书的批复》批准立项，并取得武汉市国土资源和规划局颁发的《建设项目选址意见书》，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。”新《土地管理法》第45条第2款的规定，与上述司法观点一致，即成片开发征地“应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划”，“还应当纳入国民经济和社会发展年度计划”。
2.
改善区域人居环境符合公共利益
如北京市第四中级人民法院在（2016）京04行初585号行政判决书中认为，“根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建属于公共利益需要，可以进行房屋征收。为深入推进中心城区城市建设，
实现人民生活改善、城市环境改善、安全隐患消除的发展目标
，按照本市关于加快中心城区棚户区改造和环境整治的工作要求……根据《北京市2015年棚户区改造和环境整治任务》及《西城区2015年棚户区改造和环境整治任务》，菜园街及枣林南里棚户区改造项目被纳入本市旧城改建计划棚户区改造范围，
具备公益性质，可以实施房屋行政征收
。”
最高人民法院在（2017）最高法行申2927号行政裁定书中认为：“对于再审申请人主张被诉房屋征收决定不符合公共利益需要的问题，本案征收房屋所进行的建设活动，是
为了完善城市基础设施，改善当地居民居住环境的城中村改造项目，该项目虽包含商务建筑，但同时配建保障性住房、公共设施配套建筑等，并不影响其作为城中村改造的整体认定
，
且卧龙区政府提供的证据可以证明该征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条的规定，应认定该征收决定符合公共利益的需要。”
3.
商业开发利益并不能简单否定征收行为的公益目的
在最高人民法院副院长江必新主编的《国有土地上房屋征收与补偿条例理解与适用》一书中，最高院法官著述认为，“客观看来，部分商业开发项目的确包含部分公共利益的因素，有些商业利益项目间接产生的公共利益是不容忽视也是社会需要的……
现阶段对商业利益是否具有公共利益因素，以及公共利益在商业利益中的构成比例，是否可以构成征收公益的判断上，应当从严把握，但也不能简单否定
。界定的关键不在于征收行为直接受益人的法律地位（行政主体或者私营主体），而是征收追求的目标（征收目的）是否具有公共利益的性质。如果公共福祉仅仅是企业活动的间接结果，而不是企业追求的直接目标，但其
附属结果符合公共利益，如地区经济结构的改善或者提供就业机会。对于此种利益需要，征收程序应当有更多相关公众参与并享有相应的权利
。”
可见，即使是带有一定商业开发行为的项目，只要能带来经济结构的改善，或就业机会的增加，征收土地就具有公益因素，只不过需要通过公众的广泛参与程序等，确保征收目的正当。
上述司法观点，反映在最高人民法院的裁判文书中，如（2015）行监字第612号行政裁定书中认为：“在旧城区改造的过程中，
市、县人民政府通过商业开发的形式来补充旧城改造资金的不足，其目的仍是为了改善被征收人的居住环境、提高生活品质
。商业开发仅是房屋被征收后土地利用的一种手段，只要房屋征收补偿安置确保了被征收人获得回迁的选择权，就不能据此否定征收的公共利益目的。”又如最高人民法院在（2017）最高法行申7046号行政裁定书中认为：“
社会主义市场经济条件下，建立公共服务供给的社会和市场参与机制是必然趋势，不能以是否采用市场化的运作模式作为界定公共利益的标准
。曾某芝根据《武汉市硚口区人民政府常务会议纪要》中的：‘该项目由硚房集团以融资方式参与土地一级开发。硚房集团与华科置业成立合作公司通过市场形式参与二级开发’，认为该房屋征收决定不符合公共利益的需要，实质是进行商业开发，没有事实和法律依据，本院不予支持。”
综合上述司法观点可见，成片开发征地公共利益的考量要素
主要在于是否符合规划，是否基于区域环境改善目的，且不绝对排除商业开发的情形
。结合上海的部分“城中村”地块，集体土地大部分被征用，被城镇建成区包围或基本包围，环境脏乱差，违章搭建现象突出，存在大量社会管理和安全隐患，且相关基础设施与公共服务设施超负荷运行适用。为实现城乡一体化及区域平衡，对“城中村”进行改造，当然符合征地的“公益目的”。本文只是结合案例对成片开发征地的公共利益判断进行实务分析，根据新《土地管理法》第45条第2款规定，成片开发征地“应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准”，可见具体认定符合公共利益的成片开发，具体内涵、面积、类型等标准，还
有待国务院自然资源主管部门的细化标准出台
。
沪公网安备 31010402007129号
