8月25日，上海市第十五届人民代表大会常务委员会第三十四次会议表决通过《上海市城市更新条例》（以下简称《上海条例》）。对比去年深圳市出台的首个中国城市更新立法文件《深圳经济特区城市更新条例》（以下简称《深圳条例》），两部法规分别具有什么样的区域性特点？《上海条例》又有哪些不同方面的思考？

笔者梳理两部条例的体例及各章节重点内容，从体例对比到总则重点内容对比，再到分则具体内容对比，最后总结出《上海条例》相较《深圳条例》更关注城市更新哪些内容，以进一步了解《上海条例》在推进上海市城市更新工作上的立法特色与创新。

一、 体例对比

	《深圳条例》	《上海条例》
第一章	总则	总则
第二章	城市更新规划与计划	城市更新指引和更新行动计划
第三章	拆除重建类城市更新	城市更新实施
第四章	综合整治类城市更新	城市更新保障
第五章	保障和监督	监督管理
第六章	法律责任	浦东新区城市更新特别规定
第七章	附则	法律责任
第八章		附则

从对比表可以看出，除去通常的总则、法律责任、附则部分，《深圳条例》与《上海条例》在条文体例上，主要有如下差别：

1. 《深圳条例》的“城市更新规划”一章对应《上海条例》的“城市更新指引”；“保障和监督”对应“城市更新保障”、“监督管理”两章。单从定义上，我们难于判断“规划”与“指引”，“监督”与“监督管理”到底有何区别，本文后续将对具体内容展开对比，方看差异；

2. 《深圳条例》中的拆除重建类城市更新与综合整治类城市更新对应了《上海条例》中的城市更新实施。在城市更新实施环节的立法上，深圳采用“二分法”的简洁处理，将城市更新的类型只区分拆除重建类与综合整治类两大版块；而上海的做法较为保守，没有在条文体例上直接明确城市更新的类型；

3. 浦东新区作为唯一一个被全国人大授予立法权的地方行政区，在《上海条例》的单独章节中体现了其特别立法权，这也贯彻了中央对加强浦东新区高水平改革开放法治保障的重点要求。“浦东新区城市更新特别规定”单章主要从创新支持、原成片出让区域更新、更新空间垂直与复合利用、旧区改造、产业用地等方面做出规定。

二、 更新适用范围对比

从上文两部法规条文的编纂体例上看，两地立法者关于城市更新适用范围的描述有所区别。再对比《深圳条例》与《上海条例》的总则部分，简而盖之：

《上海条例》提出了城市更新，是指在本市建成区内开展持续改善城市空间形态和功能的活动；而《深圳条例》规定城市更新，是指对城市建成区内规定区域进行拆除重建或者综合整治的活动。

具体来看，《上海条例》第二条二款从城市更新的属性以及适用范围上做了概括描述：本条例所称城市更新，是指在本市建成区内开展持续改善城市空间形态和功能的活动，具体包括：（一）加强基础设施和公共设施建设，提高超大城市服务水平；（二）优化区域功能布局，塑造城市空间新格局；（三）提升整体居住品质，改善城市人居环境；（四）加强历史文化保护，塑造城市特色风貌；（五）市人民政府认定的其他城市更新活动。之后的条文便没有城市更新概念的单独规定。特别注意，针对上海目前还仍需推进的旧区改造、旧住房更新、“城中村”改造等“三旧”改造相关工作，仍属更新工作范畴，但《上海条例》的立法者并没有在第二条中单独对其说明，仅在第五条住房城乡建设管理部门的职责，以及附则“三旧”改造应当适用国家相关规定上提及。

此处与《深圳条例》不同。《深圳条例》第二条虽也规定了四类更新活动的情形：

本条例所称城市更新，是指对城市建成区内具有下列情形之一的区域，根据本条例规定进行拆除重建或者综合整治的活动：（一）城市基础设施和公共服务设施急需完善；（二）环境恶劣或者存在重大安全隐患；（三）现有土地用途、建筑物使用功能或者资源、能源利用明显不符合经济社会发展要求，影响城市规划实施；（四）经市人民政府批准进行城市更新的其他情形。但穷举了拆除重建和综合整治两类活动，并未如《上海条例》一样，从根本属性上定义城市更新。《深圳条例》条例第四条：城市更新应当增进社会公共利益，实现下列目标：（一）加强公共设施建设，提升城市功能品质；（二）拓展市民活动空间，改善城市人居环境；（三）推进环保节能改造，实现城市绿色发展；（四）注重历史文化保护，保持城市特色风貌；（五）优化城市总体布局，增强城市发展动能。从这条规定来看，也提到了城市更新的根本属性。但可预见的是，在深圳后续城市更新实践中，很难将拆除重建、综合整治以外的活动认定为更新活动。

相比之下，《上海条例》将城市更新的定义与目标整合在一个条文中，以属性明晰含义，不囿于具体实施方式的概念列举，适应当地更新业务种类繁多的区域特点。

三、 政府参与主体对比

（表格化）在参与更新活动的政府部门及其职责上，两部条例的规定也各有千秋。深圳更新活动参与部门少，职责集中；上海更新活动参与部门多，职责细化。下面依次进行梳理对比：

根据《深圳条例》总则所述，参与深圳市更新工作的各级政府部门及其职责如下：

1. 市政府：统筹全市城市更新工作，研究决定重大事项；

2. 市城市更新部门：主管部门，组织、协调、指导、监督全市城市更新工作，拟订城市更新政策，组织编制城市更新专项规划、年度计划，制定相关规范和标准；

3. 区政府：负责统筹推进区城市更新工作；

4. 区城市更新部门：负责区城市更新组织实施和统筹管理工作；

5. 街道办：配合区城市更新部门做好城市更新相关工作，维护城市更新活动正常秩序。

《上海条例》中，参与更新工作的各级政府部门及其职责如下：

1. 市政府：建立城市更新协调推进机制，统筹、协调全市城市更新工作，并研究、审议城市更新相关重大事项；

2. 规划资源部门：负责组织编制城市更新指引，按照职责统筹推进产业、商业商办、市政基础设施和公共服务设施等城市更新相关工作，并承担城市更新有关规划、土地管理职责；

3. 住房城乡建设管理部门：按照职责统筹推进旧区改造、旧住房更新、"城中村"改造等城市更新相关工作，并承担城市更新项目的建设管理职责；

4. 经济信息化部门：负责根据本市产业发展布局，组织、协调、指导重点产业发展区域的城市更新相关工作；

5. 商务部门：负责根据本市商业发展规划，协调、指导重点商业商办设施的城市更新相关工作；

6. 发展改革、房屋管理、交通、绿化市容、水务、文化旅游、民防、财政等其他有关部门：在各自职责范围内，协同开展城市更新相关工作；

7. 区政府（含作为市政府派出机构的特定地区管理委员会）：负责推进本辖区内城市更新工作；

8. 街道办事处、镇政府：依法做好城市更新相关工作。

《上海条例》还增设了一个新机构、一个新制度：

1. 市政府“城市更新中心”办公室：设在市住房城乡建设管理部门，按照规定职责，参与相关规划编制、政策制定、旧区改造、旧住房更新以及承担市人民政府确定的其他城市更新相关工作；

2. 城市更新专家委员会制度：专家委员会开展城市更新有关活动的评审、论证等工作，并为市、区人民政府的城市更新决策提供咨询意见。

综上对比可发现，《上海条例》不仅加大了现有职能部门参与城市更新活动的力度，也专门组织专业群体服务于更新工作的各项具体环节。相比《深圳条例》中市、区城市更新部门负责具体工作的推进，侧重部门整体引导与城市更新单元机制相结合的管理体系，《上海条例》将规划资源部门、住房城乡建设管理部门、经济信息化部门、商务部门等相关部门也纳入到深度参与城市更新活动的政府部门范围中，形成政府各司其职，部门协同区域，整体统筹推进的工作环境。

另外，条例增设的城市更新专家委员会，成员将由规划、房屋、土地、建筑、交通、生态环境、文史、社会、经济和法律等方面的人士组成，专门开展各环节活动评审、论证以及提供专家意见等工作。在后续更新指引、计划、方案等相关规定中，条例也高度体现立法者对专家委员会深度参与更新工作的重视。《上海条例》这一特色创举，不仅表明了上海对社会各界人士参与城市治理的积极态度，更为后续全国范围内的城市更新立法活动起到了重要启示作用。

四、 更新流程对比

结合两部法规的分则内容，在城市更新流程上《上海条例》并无具体描述。反观《深圳条例》第八条明确了更新流程：城市更新一般按照下列程序进行，本条例另有规定的除外：

（一）城市更新单元计划制定；

（二）城市更新单元规划编制；

（三）城市更新实施主体确认；

（四）原有建筑物拆除和不动产权属注销登记；

（五）国有建设用地使用权出让；

（六）开发建设；

（七）回迁安置。

市人民政府因优化营商环境以及行政审批制度改革的需要，可以按规定优化相关工作程序。

“城市更新单元”是深圳市城市更新实践中首创的名词，它是指城市更新实施的基本单位，可以包括一个或者多个城市更新项目。这使得深圳更新活动的规划体系成为1个更新总体规划与N个更新单元规划相结合的“1+N”型规划体系，并在《深圳条例》中有着详细阐述：计划申报主体包括权利人或其委托的单一市场主体，共同委托的单一权利人或单一市场主体，所在原村集体继受单位或者其委托的单一市场主体等多种类型下的市场主体。此外，条例还明确了制定与编制的依据、内容、主体确认及申报流程等程序内容，例如单元计划早于规划编制的制定，城市更新规划编制的制定过程先由城市更新单元计划申报主体委托资质机构编制规划草案，最终由市政府批准等。可以说，在《深圳条例》出台后，深圳城市更新领域的市场主体具有很高的主观能动性，整个城市更新活动在政府审批，多个市场主体活跃的环境下进行。

相比之下，城市更新各环节内容的规定，深圳与上海两地却存在着巨大差异。《上海条例》没有沿用城市更新单元的概念，也没有通过条文明确城市更新的具体流程。纵观条例全文脉络，梳理出上海市更新工作开展的大致体系结构为：

（一） 城市更新指引编制；

（二） 更新行动计划编制；

（三） 更新统筹主体确定；

（四） 更新实施方案确定；

（五） 更新前期准备工作；

（六） 城市更新实施；

（七） 城市更新保障与监管。

从上述流程可以归纳，《上海条例》在更新实施前呈现的是“城市更新指引——更新行动计划——更新实施方案”三层递进管理体系。三个层面在审定程序上可概括为：

更新指引由市规划资源部门编制，市政府审定；行动计划一般由区人民政府根据指引编制，经专家委员会评审，市政府审定；实施方案一般由更新统筹主体编制，报市规划资源部门后，由区政府或市规划资源部门论证后认定（具体分工待市政府明确）。

由上述内容可知，上海的城市更新活动是自上而下的“整体引导——区域评估——更新统筹”规划体系，相比深圳市的“1+N”体系，上海走了一条政府引导与市场化并举的城市治理新道路，各级政府部门参与力度更强、范围更广、责任更大。

更值得一提的是，对比深圳“城市更新单元”计划的申报主体，上海首创了“城市更新统筹主体”的概念。更新区域内的城市更新活动，原则上都由更新统筹主体予以统筹开展。与更新实施主体不同，更新统筹主体的职责是推动达成区域更新意愿、整合市场资源、编制区域更新方案以及统筹、推进更新项目的实施。笔者理解，统筹主体是实施主体的上位概念，更新活动的实施一般需经过统筹主体的统筹规划。另外，《上海条例》第二十条规定：本市建立更新统筹主体遴选机制。市、区人民政府应当按照公开、公平、公正的原则组织遴选，确定与区域范围内城市更新活动相适应的市场主体作为更新统筹主体。属于风貌保护、产业园区转型升级、市政基础设施整体提升等情形的，市、区人民政府也可以指定更新统筹主体。由此可见，更新统筹主体的确定，实则也是政府作为主导建立起的遴选或指定工作机制。

五、 公众参与对比

梳理《深圳条例》与《上海条例》中体现公众参与的内容，笔者认为应当从以下四个维度对比两部法规之间的异同：

（一） 更新原则中的公众参与

《深圳条例》将“公众参与”纳入城市更新总体原则之内，并在第十二条重点强调了政府应当建立健全公众参与机制：市城市更新部门、各区人民政府应当建立健全城市更新公众参与机制，畅通利益相关人及公众的意见表达渠道，保障其在城市更新政策制定、计划规划编制、实施主体确认等环节以及对搬迁补偿方案等事项的知情权、参与权和监督权。

城市更新中的公众参与原则不仅体现在深圳，也扎根在上海。《上海条例》将“人民城市”作为上海城市更新应当贯彻的重要理念，在条例第九条中更有阐明，上海市应当建立健全城市更新公众参与机制，依法保障公众在城市更新活动中的知情权、参与权、表达权和监督权。

两地在更新原则上无一例外，都同样重视公众参与体系机制的建立健全。

（二） 更新流程中的公众参与

在城市更新流程中，两部法规对公众参与方式的规定有所不同。《深圳条例》更多关注更新单元计划草案与单元规划草案等文件信息的社会公示，确立公示时间，保证政府依法依规的做好信息披露、信息公开等相关行为。例如《深圳条例》十九条：区城市更新部门负责对城市更新单元计划草案进行审查。经审查通过的，由区城市更新部门按规定向社会公示后报区人民政府审批，公示时间不得少于十个工作日。

而《上海条例》在更新流程上加大了社会公众的参与力度。条例不仅规定了更新指引、更新行动计划、区域更新方案等予以认定后应当向社会公布，还规定了文件编制应当听取专家委员会、利害关系人、社会公众等相关群体的意见。具体整理如下：

1. 编制城市更新指引过程中，应当听取专家委员会和社会公众的意见；

2. 更新行动计划经专家委员会评审，主要内容调整的，应当依照本章有关规定，履行听取意见、评审、审议和公布等程序；

3. 区域更新方案报至所在区人民政府或者市规划资源部门，并附具相关部门、专家委员会和利害关系人意见的采纳情况和说明。

上文提到过，专家委员会是由社会各界的专业人士组成，充分参与更新流程的各个环节，从上述整理中也可印证。《上海条例》创新了公众参与方式，专家委员会制度也成为践行“人民城市”理念最有力的证明。

（三） 建立公开的城市更新信息系统

《深圳条例》第九条：市城市更新部门应当建立统一的城市更新信息系统，将全市城市更新项目范围内的土地、建筑物、历史文化遗存现状、相关行政许可等信息纳入城市更新信息系统，实施全流程覆盖、全方位监管，并依法公开政府信息。

《上海条例》第十条：本市依托“一网通办”“一网统管”平台，建立全市统一的城市更新信息系统。城市更新指引、更新行动计划、更新方案以及城市更新有关技术标准、政策措施等，应当同步通过城市更新信息系统向社会公布。市、区人民政府及其有关部门依托城市更新信息系统，对城市更新活动进行统筹推进、监督管理，为城市更新项目的实施和全生命周期管理提供服务保障。

《上海条例》第五十条第三款：市、区有关部门应当将土地使用权出让合同明确的管理要求以及履行情况纳入城市更新信息系统，通过信息共享、协同监管，实现更新项目的全生命周期管理。对于有违约转让、绩效违约等违反合同情形的，市、区人民政府应当依照法律、法规、规章和合同约定进行处置。

通过上述条文对比不难看出，上海、深圳两地都将建立健全城市更新信息系统，将更新项目相关信息全部纳入其中，及时有效地进行信息公开，完善公众参与工作机制。

（四） 更新区域物业权利人的参与

征收项目中的被征收人一般即为原物业权利人。物业权利人的业主身份虽在征收流程中止步于征收补偿结束之时，但在城市更新时期却可以发挥更多的作用，这也是城市更新活动与不动产征收活动之间的区别之处。

从这个角度说，物业权利人创新性地参与到更新项目中，可以理解为公众参与。《上海条例》规定了物业权利人可以提更新建议，政府部门应当归类研究，作为重要参考；编制更新实施方案时更新统筹主体应当与物业权利人充分协商；对零星更新项目，物业权利人有更新意愿的，可以在更新统筹主体的统筹下进行，并应当编制项目更新方案。相关条例如下：

1. 十五条：物业权利人以及其他单位和个人可以向区人民政府提出更新建议。

区人民政府应当指定部门对更新建议进行归类和研究，并作为确定更新区域、编制更新行动计划的重要参考。

2. 十九条：更新区域内的城市更新活动，由更新统筹主体统筹开展；由更新区域内物业权利人实施的，应当在更新统筹主体的统筹组织下进行。

零星更新项目，物业权利人有更新意愿的，可以由物业权利人实施。

根据前两款规定，由物业权利人实施更新的，可以采取与市场主体合作方式。

3. 二十三条第一款：编制区域更新方案过程中，更新统筹主体应当与区域范围内相关物业权利人进行充分协商，并征询市、区相关部门以及专家委员会、利害关系人的意见。

4. 二十七条第一款：零星更新项目的物业权利人有更新意愿的，应当编制项目更新方案。项目更新方案主要包括规划实施方案和市政基础设施、公共服务设施建设、管理、运营要求等内容。

相比之下，《深圳条例》赋予了物业权利人更多参与更新项目的权利。由于深圳的“1+N”更新规划管理体系，物业权利人是可以作为更新单元计划的申报主体自下而上的参与到项目之中。另外《深圳条例》第七条也明确规定：主体城市更新项目由物业权利人、具有房地产开发资质的企业（以下简称市场主体）或者市、区人民政府组织实施。符合规定的，也可以合作实施。

由此可见，物业权利人作为建筑物及其附属设施的所有权人，在曾经的拆迁时代到当下的征收时代，相关的法律、政策都只将其在获得拆迁、征收补偿这一层面进行解读，而在城市更新时代，两部条例均赋予了物业权利人征收后再参与的权利，尽管开口有大有小，但依然是两地城市治理转型中的重大智慧性突破。

六、 更新保障对比

在城市更新保障上，两部法规可从以下三个角度比对：

（一） 经济保障

    上海、深圳两条例均规定了政府应当安排财政支持资金，依法减免更新项目各项行政事业性收费。《上海条例》在此程度上又提出了发行地方政府债券、多样化融资方式、税收优惠等多项经济保障规定。两地均为更新项目经济政策的落实提供了方向指引。

（二） 用地保障

在用地保障上，两法立法者显然各有所虑。通过下列表格可可以发现，两部条例分别结合当地特色，在多类问题上有着不同的立意与考量：

     另外，《上海条例》还特别阐述了国有企业的带头作用，强调国有企业土地权利人应当带头承担重点战略功能区开发任务，实施自主更新。国企应当积极向市场释放存量土地，促进存量资产盘活；国有资产监督管理机构应当建立健全与国企参与更新活动相适应的考核机制。

（三） 居住保障

1. 深圳部分，为顺利展开更新流程中回迁安置的程序内容，在《深圳条例》探索性的开发了“预告登记”制度，即物业权利人与市场主体签订搬迁补偿协议后，市场主体可以按照约定向不动产登记机构申请办理被搬迁房屋的相关预告登记。同时，在六十一条规定：城市更新项目以产权置换方式进行补偿的，实施主体在办理房地产销售时，应当向区住房建设部门告知用于产权置换房屋的数量、面积和位置。区住房建设部门根据实施主体的报告以及经备案的搬迁补偿协议将用于产权置换的房屋预先保留，不予销售。六十二条规定：城市更新项目配建的创新型产业用房、公共住房等，实施主体不得销售或者用作抵押。实施主体未按照要求完成创新型产业用房、公共住房等配建的，不予通过规划核实。

2. 上海部分，一方面规定了涉及居民安置的，可以依规统筹使用保障性房源；另一方面，目前上海地方还存在较多租住公有性质房屋的情形，对此上海创新建立了“公有房屋承租权归集”制度：经市人民政府同意，符合条件的市场主体可以归集优秀历史建筑、花园住宅类公有房屋承租权，实施城市更新。


经区人民政府同意，符合条件的市场主体可以归集除优秀历史建筑、花园住宅类以外的公有房屋承租权，实施城市更新。



公有房屋出租人可以通过有偿回购承租权、房屋置换等方式，归集公有房屋承租权，实施城市更新。

七、 更新监督与法律责任对比

在《上海条例》中“监督管理”单成一章，共五条。除了政府监督、审计监督、社会监督与人大监督的监督体制机制建立，“全生命周期管理”制度赫然跃于该章之上。仔细研读条文发现，更新项目全生命周期管理的核心流程是将项目的公共要素供给、产业绩效、环保节能、房地产转让、土地退出等全生命周期管理要求纳入土地使用权出让合同，再将土地使用权出让合同上明确的管理要求以及履行情况纳入城市更新信息系统，通过信息共享、协同监管，实现更新项目的全生命周期管理。该处借鉴了IT行业中产品全生命周期管理（Product lifecycle management, PLM）的内涵，力求将城市更新各项环节统一管理，协同监督。这一新颖举措在更新项目中效果如何，还要在后续实践中检验。

相比上海，深圳方面并没有过多规定监督环节的具体内容，而是通过六条法律责任的规定，将违反条例及相关法律法规规定的行为作出了具体明确的处罚措施。例如，《深圳条例》第六十六条：未经本条例第十七条第一款规定确定为城市更新单元计划申报主体，擅自在旧住宅区开展现状调研、意愿征集等城市更新单元计划申报前期工作的，由区城市更新部门责令限期改正；逾期不改正的，处一百万元以上五百万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

对于法律责任部分，《上海条例》只举轻若重地提出两条指引性规定，包括六十一条“违反本条例规定的行为，法律、法规已有处理规定的，从其规定”与六十二条“有关部门及其工作人员违反本条例规定的，由其上级机关或者监察机关依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分
”，责任细化内容还有待在今后实施细则中明确。

八、 总结

纵观全文，笔者从体例、总则、分则中的各方面内容，对《上海条例》与《深圳条例》中的不同之处进行了比较梳理，领略两部法规如何结合当地实际，做出具有区域特色的条文规定。

概括总结《上海条例》内容：将城市更新活动定义为开展持续改善城市空间形态和功能的活动，符合上海区域区域亟待开展的城市更新需要。同时，上海城市更新自上而下的“整体引导——区域评估——更新统筹”更新规划体系，平衡了政府部门职能与市场主体作用，并通过层递进式更新管理机制，最大程度上发挥各级政府及各部门、更新统筹主体及其他市场主体、物业权利人及相关单位个人此三方主体的分工和作用。而《上海条例》创新探索出的城市更新专家委员会制度，也势必会成为接下来的更新活动中引人注目的工作内容。

9月1日，《上海市城市更新条例》生效。想必上海的城市更新活动很快便会如火如荼地开展，城市更新相关法律、政策也将层出不穷。我们将一直关注城市更新发展动态，不断学习理论、扎实业务研究，做好城市更新法律服务知识体系的持续构建。