地方政府既立法又执法 法规究竟是谁的“保护神”？

    日期：2009-12-02     作者：宋 伟    阅读：1,928次

  长期以来，地方政府职能部门既是执法者又是相关法规的起草者，这一双重角色导致“借法扩权”、“借法逐利”的现象难以杜绝、备受诟病。如何破解这一立法顽疾，已经成为考验立法智慧的一道难题——

谁执法，谁起草 有无破冰良策？

山东立法听证会现场。龚 辉摄（资料图片）

难题——

谁执法，谁起草，相关法规竟成部门利益的“保护神”

有统计表明，目前我国80%的地方法规草案由立法机关委托政府职能部门起草。由此引起的部门利益法制化现象屡屡显现，令人心忧：

“草案洋洋洒洒一万多字，其中大多是处罚内容，对政府部门的约束条款少得可怜！”张先生曾经旁听过某省道路交通安全条例(草案)的审议，法规起草部门的利益膨胀令他印象深刻。

无独有偶，2007年，山西太原市劳动保障部门起草的《社会保险条例》草案，初次提交市人大常委会审议时被要求大范围修改。原来，草案大部分内容围绕如何征收、征缴社会保险金，对群众利益如何维护以及部门对自身如何监管则寥寥几笔，显得过于单薄。为此，太原市人大常委会明确要求，草案制定部门应从社会保险金的征缴、社会保险金征收部门的服务、社会保险金的监管三方面重新加以修订。

地方性法规由相关执法部门起草是否适宜？

有关专家指出，一方面，地方性法规草案由政府主管部门起草优势明显：主管部门了解情况，具有专业知识，而且资料齐全，组织起草法规草案较为便利，有利于提高立法效率。但另一方面，因“谁执法，谁起草”引发的“部门化立法”、“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”，扭曲了立法初衷，使群众利益难以保障而饱受社会诟病。

“行政主管部门组织起草的法规草案，习惯于站在本部门立场上看问题，过分强调本部门的权力和利益，同时减轻甚至规避本部门应当承担的责任和义务，忽视对被管理人应当享有的权利和利益的保护。”中国政法大学教授张树义认为：“政府职能部门既是法规起草者又是同一法规的执行者，双重身份，造成立法部门化、部门利益法制化现象难以避免。”

探索——

变单一主体、单一渠道为多主体、多渠道

要想避免部门利益法制化，转变地方法规草案起草的工作方式势在必行。如何变“部门立法”为“开门立法”，保障立法质量和立法效率两不误，各地在不断探索和创新。

10月，浙江省政府组建立法专家库。４０位来自法学、经济学、金融学、劳动和社会保障等方面的专家、学者，为立法提供智力支持。“专家库”的作用主要表现为：浙江省法制办和有关部门在进行立法调研时，尽可能吸收专家参与。对一些重要的、专业性较强的立法项目，采取委托立法研究、委托立法起草的方式，请专家提出立法研究报告和立法草案建议稿。

7月，重庆市宣布在全国率先试行“政府立法回避制度”，实施立法项目委托招标起草。同时，重庆市政府法制办委托6家与立法项目没有明显利害关系的单位起草6个行政立法项目。

之前，河南省洛阳市规定，采取招标的方式起草指定法规草案。规定凡该市行政区域内的高等院校、科研院所、律师事务所以及法律专家、教育工作者，均可以单位名义投标起草《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例（草案代拟稿）》。

北京奥东律师事务所张琦律师认为，律师作为为社会提供法律服务、站在中立立场的法律工作者，在立法上具有利益相对中立的特点。由律师起草法规草案，在一定程度上可以有效避免由行政主管部门负责起草而引发的“部门利益法制化”倾向。

张树义教授认为，立法由政府主管部门——单一主体和单一渠道向多主体、多渠道转变，冲破了过去“部门立法”模式，可以避免起草法规成为某个部门、行业的一己之权，能有效提高立法的公正性。

    破解——

把握立法主导权，打破职能部门的利益堡垒

11月19日，北京市人大常委会组成人员对《北京市绿化条例》（草案）进行了第二次审议。据北京市人大常委会法制办主任张引介绍，该条例由北京市人民政府负责起草，被视为北京市“当家法规”之一。条例涉及市政府园林绿化委、发展改革委、住房和城乡建设委、规划委等多个部门的职责和利益。

初次审议时，委员们达成共识：“在立法中要关注绿化过程中所有者、建设管护者和受益群体之间的关系。同时还涉及占地补偿等问题，只有充分进行各种形式的调查，才能保证出台以后的条例得到顺利实施。”

根据上述意见，有关部门对草案进行了认真修改，形成了二审稿。

记者发现，草案二审稿中，“建设工程附属绿化工程的竣工验收”一章增加了多项内容：

——建设单位报送的建设工程设计方案应当包括附属绿化用地平面图并标明绿化用地的面积和位置；

——建设工程附属绿化工程应当纳入建设工程竣工验收范围，规划行政主管部门应当对附属绿化用地的面积和位置是否符合规划许可的内容予以核实。

这样的增补意味着，规划行政主管部门不但享有对建设单位所建工程的检查审批权，还必须承担对建设工程的验收义务。“破解职能部门的利益堡垒，人大必须牢牢掌握立法主导权。首先就体现在人大立法要站得高，抓得住问题。”张引主任介绍，早在立法之前，北京市人大常委会就提出城市绿化立法要“保障行政管理，维护社会公平，保护公众权利”三管齐下。“有了这个平台，与政府机构协调，一切都好谈了。”

在增加的另一条款中，“居住区、居住小区建设工程附属绿化用地面积和位置应当在房屋买卖合同中予以明示。”对此，张引表示,人大立法涉及老百姓的切身利益时，一定要明确加以保障。

中南财经政法大学教授乔新生认为，立法工作非常繁重，各地人大法制委人员少，兼职的委员往往没有时间深入调研，发表的意见未必完备，各级人大应增加专职法制委员名额。同时，法制委员会委员应多参加立法调研。这样，才能保证提出的意见更有针对性。

    启迪——

注重立法程序，莫让听证流于形式

2002年11月1日正式实施的《重庆市物业管理条例》，开律师起草地方法规先河，但让人尴尬的是，草案经历了“推倒重来”的命运。最终通过的法规，与律师最初拟定的草案相去甚远，甚至回到了“部门立法”老路上。

究其原因，曾参与起草的韩德云律师认为，草案稿未做到平衡，没有充分考虑各方利益，“我们站在了开发商和业主的立场上，其他方面的利益考虑少了”。

北京市人大代表高扬认为：“地方政府未来立法应该实行行政部门立法、专家立法、律师立法相结合。”

有关专家提醒，平衡各个立法主体，防止偏重某一方利益，必须从立法程序上寻求突破。立法法第一次将听证程序引入我国的行政立法程序，使行政管理相对人有权站在利害关系人的立场上反映自己的意见。但由于未对听证程序作出具体规定，实践中很可能流于形式，或者混同于座谈会和论证会等一般的听取意见形式。

为避免立法听证流于形式，2007年3月，上海市十二届人大常委会主任会议通过了《上海市地方立法听证规则》，为在地方立法中发挥听证的作用提供了保障。

    □延伸阅读

上海市政府法制办

立法听证纳入法制轨道

“自行车不能带入地铁车厢，那迷你型折叠车呢？”“车厢及站台不能饮食，喝矿泉水、吃巧克力也在被禁之列吗？”前不久，上海市政府法制办召开《上海市轨道交通运营安全管理办法(草案)》立法听证会，来自各方的听证代表各抒己见，就公众普遍关心的问题提出意见和建议。

上海自2001年首次举行立法听证会以来，市民参与立法的领域已扩展到社区管理、金融秩序、城市建设等多个方面。日渐完善的民意吸纳机制，让利益各方在公开、透明的民主程序中碰撞协调，在立法中得到平衡。

为避免立法听证流于形式，上海市政府法制办专门制定了《规章草案听证工作规范》，对应当举行听证的规章草案作了规定：“涉及本市社会、经济发展重大问题或者社会普遍关注的”、“直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，不同利益群体之间有明显利益冲突的”、“对制定、修改或者废止规章的必要性有较大争议，或者对规章内容有较大争议的”等情形。这样，要不要举行立法听证会就有了规范性的标准。

（赵蓟生整理）

郑州市人大

立法规划草案须“立项论证”

近日，河南省郑州市人大常委会召开专家论证会，就五年立法规划草案进行“立项论证”，包括省市立法机关有关立法专家以及律师、法学教授等在内的法律咨询委员会成员对拟定的立法规划建议项目进行了必要性和可行性论证。

郑州市人大常委会面向社会各界和全体市人大代表公开征求立法规划建议项目以来，短短一个半月时间，共收到信件、邮件、电话300多件次，接待群众来访20多人次，征集到规划建议项目121件次，其中，以单位名义提出的46件，市人大代表提出的47件，群众提出的27件。经过归纳整理，有效建议项目105件。

在对105件建议项目逐件分析论证的基础上，市人大常委会法制室提出了对每件法规项目的初审意见，并拟出了列入规划的项目建议名单，重点是围绕城市建设和保障民生的立法项目。

据悉，郑州市人大常委会法制室和有关方面将认真整理相关意见，并作为确定2009—2013年度立法规划项目的重要参考依据。