对农村社保立法的几个构想

    日期：2008-07-18     作者：贾俊玲    阅读：1,391次

    “三农”问题的核心是农民，农民社会保障权的实质是对农民物质利益的保护，没有立法的健全与保护，农民的利益保障问题就无从谈起。在谈社保立法问题时，首先要明确被保护群体的主体和范围。笔者认为，除目前受到广泛关注的农民工之外，还有两个农村社会群体的利益需要获得法律保障：农村失地农民的权益保护。在工业化、城市化过程中，对失地农民给予补偿是国际惯例。由于我国土地所有权的特征，土地的征收是行政行为，不是市场行为，征收中政府处于先天的优势地位。值得注意的是：保障失地农民的权益，需要两种法律的调整。对失地农民的土地补偿、安置费等，是民事、经济法律关系；而对失地农民的就业、养老、医疗等，属社会保障法律关系。即使在解决失地农民的养老、就业、医疗所缴纳的社会保险费可以从征地补偿费、安置帮助费和政府土地出让金中安排，也是两种不同法律的调整。也就是说，即使失地农民得到了较为合理的失地补偿，也不等于获得了全面的法律保障。
农村雇工权益的保障。此处的农村雇工不是指农民个人之间的帮工，而是继农民工以后出现的一个社会群体。雇主是承包集体土地的农业生产经营者，往往是农村中种植、养殖、饲养生产的能手，通过承包、转包等方式拥有较多的土地使用权，有较先进的生产资料，向规模化、集约化、市场化发展。雇工有的是既经营自己承包的土地又兼职被雇用；有的是将自己承包的土地转包给雇主，同时又被雇用；有的是可能放弃承包权，完全被雇用。农村中的雇工现象已形成了一种特殊的劳动关系。它不同于劳动法上的劳动关系，也因农业生产的特点，不能适用劳动法上的各项劳动标准。但他们确实存在着雇用和被雇用的从属关系，随之出现的是在工资报酬、工作时间、生产安全、职业病危害等需要给予保护。继对农民工、失地农民的权益关注后，应该对正在发展的农村雇工问题特别关注。根据农业生产经营的不同种类，在工资报酬、生产条件等方面给予保护，也应有监督办法。
对重要的法律进行修改、解释时，将能够适用农村的内容包括进去。如修改《劳动法》时，适用范围包括农业生产经营主体。《物权法》181条中出现了“农业生产经营者”作为主体的概念。正在起草的《中华人民共和国社会保险法》已考虑将农村养老、医疗保险纳入进去。制定框架式的、综合性的《农村社会保障法通则》，为逐步形成体系，作出原则性规定。进行急需的《农村养老保险》、《农村新型合作医疗保险》、《农村社会救助法》的立法工作。
建立完善的农村社会保障体系，或将农村社会保障主要内容纳入城乡统一社会保障立法，要走很长的路，要在城市化不断成熟的历史阶段中完成。在现阶段，农村社会保障立法，只能有一部分用硬法的形式保障，即由国家立法机关制定的、以国家强制力保障实施的、不服从要承担否定性后果的、全国统一实施的法律。硬法的立法成本高。软法原来主要适用于国际法中，现在各国将其不断扩大到环保、劳工、消费者权益等领域。软法是由国家机关制定、发布的命令、规范，各种行业性规则，社会团体发布的文件等等。当硬法立法不成熟时，用软法规范农村各种社会关系，适合我国现阶段农村实际情况。如对农村失地农民的就业、养老等保障，社会关系比较复杂，各地的实施条件也有诸多差异，适于用软法形式根据实际情况予以保障。城乡拥有平等的社会保障权，建立覆盖城乡的社会保障体系，不等于在立法规范上无差别，主要是实施的可行性。
强化解决农村社会保障纠纷的救济立法。我国农村长期以国家救济和农民互助为主体的社会保障制度，农民的权利意识淡弱，更缺乏法律知识，需要设立简便可行、减少成本、适合农村地区的解决纠纷的法律服务体系和司法救济制度。如：农村派出法庭的法官资格需考虑农村的实际需要和办案程序，改善坐庭审案的办法；农村纠纷不可能全部依靠司法程序解决，对农村司法所法律服务人员的资格、职责范围等，应有明确定位。
加强对农民解决纠纷的法律援助和律师协助。目前律师主要集中在城市、特别是大城市中，而占我国人口大多数的农民难以得到律师的帮助。困难农民也难以承担诉讼费用。法律援助的实施，在农村更为重要。农民缺乏法律知识，不懂得庭审中要求的“谁主张、谁举证”是什么，更不了解在几类案件中，包括追讨工资、社会保险可以举证责任倒置的司法解释。