完善相关制度 扩大开门立法

来源：法制网     日期：2011-10-18         阅读：1,862次

完善相关制度 扩大开门立法

“立法民主化是人民当家作主的内在要求，是把人民群众的意志主张和利益诉求在立法过程中充分表达出来、有效汇集起来，进而通过立法程序上升为国家意志的过程。”华东政法大学教授、博士生导师、北京大学立法学研究中心特邀研究员陈俊近日在接受《法制日报》记者采访时指出。

近年来，在我国立法民主化的探索中，“开门立法”逐渐走入人们的视野，并发挥了积极的作用。

“‘开门立法’是一种通俗的说法，指的是在立法过程中坚持走群众路线，广开言路，广纳民意，让社会公众通过各种渠道参与立法活动。”陈俊说，开门立法有助于拓宽社会公众对立法的参与，有助于扩大公民有序的政治参与，也有助于落实人民当家作主的时代要求。

其实，在立法中充分发扬民主，走群众路线，鼓励“开门立法”的原则在新中国成立之初就已付诸实践。1954年，宪法草案面向全社会公布，这是我国第一次向社会全文公布法律草案，公开征求意见。宪法草案公布后，有1.5亿多人次参与讨论，对宪法草案提出了大量修改意见。

“正是由于开门立法和全民参与，正因为有了广泛的民意基础，1954年宪法经受住了历史岁月的检验，其确立的许多重要制度，仍为现行宪法所肯定和继承。”陈俊说。

在2008年之前，全国人大常委会每年选择一部至两部法律草案全文公布，公开征求意见。2008年4月20日，全国人大常委会办公厅对外公布：今后，全国人大常委会审议的法律草案一般都予以公开，广泛征求各方面意见。此后，全国人大常委会公开征求对法律草案的意见成为常态。

“近些年来，全国人大及其常委会身体力行开门立法，力度和频度前所未有，对其他国家机关和地方立法推广开门立法产生了积极的示范效应。”陈俊欣喜地指出，从中央到地方，开门立法及其推进的立法民主化，已经形成一种不可逆的风气和时代潮流，展现出了自身的光明前景。

陈俊指出，在开门立法从零星走向推广的进程中，还需解决制度层面的一些重要问题，以完善制度，扩大开门立法，推进立法民主化。

“首先应完善立法法相关制度。”陈俊认为，立法法第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”但在立法法中未见对这一原则具体落实的专门条款或保障性条款。

“其次是要完善立法听证会制度。”陈俊说。

2005年9月27日，全国人大法律委员会、财政经济委员会和全国人大常委会法制工作委员会就修改个人所得税法，在北京举行了立法听证会，这在全国人大及其常委会立法工作中尚属首次。

陈俊认为，当前，从立法听证会的效果看，尚需在以下方面作出改进：一是须改变重形式轻落实的现状，特别是在地方立法层面，这方面问题较为突出。二是立法听证会不能单兵作战，应与其他举措相辅相成、相互促进。在开门立法的探索中，立法听证会倘若辅之以立法论证会、座谈会等举措，形成合力，将更有利于开门立法。

“三是要加强政府开门立法，呼应人大开门立法。”陈俊认为。

近些年，政府开门立法的步伐正在加快。据统计，2007年6月至2010年底，国务院法制办公室共有69件行政法规草案向社会公开征求意见。

“由于我国大多数立法草案是由政府部门起草的，为了防止和减少部门利益法制化，推进政府开门立法，让民意更多地进入政府立法，实属必要。”陈俊说，政府开门立法要在具体制度建设方面有所创新。其中，委托起草制度是值得提倡的一项制度探索。

2007年3月26日通过的《重庆市人民政府2007年立法计划》，试行立法回避制度，实施立法项目委托招标起草工作，首批安排10个立法项目实施委托或招标起草，有些项目面向国内外实施招标起草。

“委托立法是开门立法的有益尝试。”陈俊认为，从制度完善角度看，立法委托起草应注重以下几点：一是起草环节应注重立法回避。被委托的立法起草单位或个人，不得与该立法起草项目有直接的、明显的利害关系。二是可以实行多元化方式，例如通过委托起草、招标起草等方式实施。三是立法委托起草涉及较强专业性、各方利益复杂交错，牵连多个部门利益的立法项目时，应优先委托专家学者起草，包括采取面向国内外公开招标的方式确定适格的专家学者。

“四是征求公众意见的立法草案应附上起草说明，这要有相关制度作保障。”陈俊认为，立法草案附上起草说明，有助于使社会公众了解立法目的、立法背景以及立法所要规范的主要问题。当前我国大部分征求公众意见的地方立法草案文本不附起草说明，或者起草说明相当粗糙，公众不解其意，使得开门立法的效果大打折扣。

陈俊提出，起草说明一般应包括：立法背景、立法目的、立法动因、立法面临的问题；立法起草的过程和前期立法论证；立法草案的主要内容；立法对国内外有益经验和典型做法的借鉴；对于某些重要内容和概念的解释；等等。

“五是立法公开的相关制度也应进一步完善。”陈俊认为，立法民主化须以立法公开为前提。一是立法规划、立法计划须公开；二是立法草案的起草应公开；三是立法草案的审议宜公开。立法机关特别是省级以上人大有关专门委员会审议立法草案的会议，应酌情向新闻媒体开放；全体或者分组会议审议立法草案，也可以选择一些社会公众普遍关心的问题，通过电视、网络等渠道进行直播，与公众面对面；四是立法文件和资料要公开。除依法需要保密的以外，人大常委会审议的立法草案、常委会委员对立法的发言记录、有关部门的意见以及相关的立法资料等，需要公开，且以公开为原则；五是人大代表作用的发挥须充分体现。应当高度重视代表们提出的议案，作为确定立法规划、立法项目的基础和依据。立法草案起草中，须征求提出议案的代表们的意见；审议立法草案，要将草案发给有关代表征求意见；常委会审议立法的情况须及时向代表们通报。

“要完善公众意见反馈制度，激励公众立法参与。”陈俊最后说，在立法机关面向公众征集意见之后，要及时向公众说明公开征询意见的情况：公众提了哪些方面的意见，所提各种意见的比重如何，最终表决通过的法案采纳了哪些意见及为什么采纳这些意见，等等。只有这样，才能使立法民主化有始有终，才能形成公众意见征集之后的反馈机制，激励公众对立法的参与，推进开门立法，促进立法民主化。