食品安全多头管理致法律难以落实

来源：法制日报     日期：2011-10-28         阅读：1,652次

食品安全多头管理致法律难以落实

10月19日，速冻食品“思念”牌水饺被曝含有损害人体健康病菌。这是继染色馒头、地沟油、潲水油等又一次食品安全事件，它再次触痛了公众的神经。

“目前的食品安全管理工作，面临企业诚信不足、政府部门监管成本过高等问题。食品安全作为一项民生大事，有必要创新管理方式，形成社会管理合力。”食品与药品监管研究专家、南开大学法学院副教授宋华琳说。

食品安全是社会管理的基础

“食品安全涉及千家万户，是与群众生活联系最为紧密、群众最为关切的民生问题。”中南财经政法大学社会发展研究中心主任乔新生在接受《法制日报》记者采访时说，“因此，食品安全管理是社会管理体系的重要组成部分，在加强和创新社会管理体系架构中处于基础性地位”。

长期以来，我国高度重视食品安全这一民生问题，早在1995年就颁布了《中华人民共和国食品卫生法》。在此基础上，2009年2月28日，第十一届全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》，确立了以食品安全风险监测和评估为基础的科学管理制度，明确食品安全风险评估结果作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。

“食品安全法实际上已经是一部比较完善、体现了先进监管理念和风险控制理念的法律。”宋华琳说。

除制定法律保障食品安全外，我国在食品安全监管机构设置上亦作了较大调整。

2010年年初，根据《中华人民共和国食品安全法》的规定，国务院设立了国务院食品安全委员会，其主要职责是：分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；提出食品安全监管的重大政策措施；督促落实食品安全监管责任。

食品安全监管机制亟待调整

尽管我国食品安全保障体系已初具雏形，近年来也在不断加大打击危害食品安全行为的力度，但食品安全事件仍时有发生。

“食品安全事件时有发生的根本原因在于，个别地方、个别部门没有认识到食品安全监管在社会管理工作中的重要性。”乔新生认为，这一根本原因具体表现在两个方面：

“一方面是我国现行法律的配套性法规不健全。无论是地沟油事件还是其他食品安全事件，都存在国家标准或行业标准陈旧的问题。食品安全法出台后，如果没有与之配套的条例或实施细则、国家标准，法律本身就不具有可操作性。”乔新生说，“另一个原因是，条块分割、多头管理的机制导致食品安全的相关规定难以落实。技术监督管理部门、食品卫生管理部门、卫生行政主管部门以及工商行政管理部门各自为政，结果导致当食品安全成为公共事件之后才引起关注”。

“由于食品安全涉及食品生产、加工、储藏、运输、流通和消费等诸多环节，任何一家监管部门都难以单独承担安全监管的重大责任。在‘一个部门管不了’的情况下，现行食品安全监管体制被迫选择了多个部门分段监管的思路。”中国人民大学法学院教授刘俊海说，“分段监管体制虽然有助于督促相关部门各司其职，避免‘一个部门管不了’的现象，但也出现了‘多个部门管不好’的弊端：监管部门之间既存在重复监管也存在监管盲区。在‘田头’到‘餐桌’的各个食品生产经营环节，似乎都有农业、质监、工商、卫生等部门‘重兵把守’，但有毒有害食品仍不时出现在市场上”。

刘俊海分析说，为彻底打破“一个部门管不了、多个部门管不好”的恶性循环，食品安全法在坚持和完善多龙治水、分段监管体制的同时，必须建立信息共享、快捷高效、无缝对接的全程食品安全监管体制。为充分挖掘相关监管部门的监管资源，实现各监管部门之间的分工负责和职责明晰，食品安全法亟须厘清各监管部门的法定职责。

“但是，由于行政资源没有得到有效整合，食品安全法作出的规定并没有落到实处。”乔新生说。

此外，刘俊海还认为，违法成本低导致企业不能很好自律，而消费者维权成本则过高；此外，行业协会为利益斤斤计较，不能严格制定标准等问题，也是目前食品安全监管疲软的原因之一。

有效整合食品监管行政资源

那么，如何完善食品安全保障体系，做好这一事关民生的社会管理基础工作？

乔新生认为，完善食品安全保障体系的关键，仍在于打破条块分割的管理机制，充分发挥食品安全委员会这一机构的职能作用，有效整合行政管理资源，形成无缝衔接的管理链条。

“保证食品安全是社会管理的一项基本任务。所以，从加强和创新社会管理的角度来说，社会还需要一个全方位的食品安全治理体系。”宋华琳说，“食品安全问题是一个涉及各方面的综合问题，要解决这一问题，不能光靠政府部门。原来我们强调的是食品安全监管，现在应该用食品安全‘治理’来统领这一工作，也就是说，只有政府、协会、企业、专家、公众等各方面共同形成合力，才能将食品安全这件大事做好。”

刘俊海也认为，完善食品安全监管体系，对食品企业来说，要提高其违法成本，同时教育企业主动承担对消费者的食品安全责任，因为这也是企业竞争的一个重要方面；对政府监管而言，要强调各级人民政府在食品监管方面的统筹协调组织责任，各级政府要统筹规划食品安全战略。最近，国务院办公厅下发文件，明确把省级以下工商行政管理部门和质监部门的管理指导职责，由省一级工商局和质监局下放到这些部门所在的地方人民政府，让地方人民政府有足够的资源形成管理合力。另外，要坚决依法问责，对在食品监管工作中有渎职行为的个人和部门，应依法追究其行政和刑事责任；从消费者角度出发，要加大对消费者的教育力度，让消费者形成理智消费、科学消费、安全消费、绿色消费的现代消费理念，避免冲动消费。同时，还要为消费者提供及时关爱、救助，不能让消费者的权益受到侵害后再受到二次伤害，要为他们的维权行为提供绿色通道。

“树立科学的食品安全监管理念，将食品安全监管制度贯彻到位，形成对全社会有普遍影响力的食品安全文化。如果做到这三点，食品安全监管局面才能有望根本好转。”刘俊海说。